Türkiye’de Savunma Sanayii ile Otoriter Rejim İlişkisi - Abdullah Esin

Savunma sanayiinde –özellikle son on yılda yaşanan gelişmeler– 2023 seçimlerinde Erdoğan ve Cumhur İttifakı’nın en büyük kampanya malzemesi haline gelirken, muhalefet için milliyetçi-muhafazakâr seçmene ulaşma hedefinde aşamadığı bir engel oldu. Tanıl Bora’nın Demirel kitabında detaylı bir şekilde incelediği sağ siyasetin “yapma ethosunu” ustalıkla kullanan Erdoğan, İHA/SİHA’ları, TCG Anadolu’yu yeni ve güçlü Türkiye’nin nişaneleri olarak seçim otobüsü haline getirdi ve tekno-milliyetçiliğin zirveye çıkarıldığı bir kampanyayla ekonomik kriz, yolsuzluklar ve deprem felaketini savunma sanayii ile gölgelemeyi başarabildi.

Yeni Türkiye’nin büyük mucidi, muhafazakâr camianın dâhi çocuğu ve bazıları tarafından Erdoğan’ın halefi olarak görülen Selçuk Bayraktar ve abisi Haluk Bayraktar da seçim sürecinde toplumun geniş kesimleri tarafından kabul gören “tarafsız” duruşlarını bir kenara bırakarak savunma sanayii ve Türkiye’nin bekasını Erdoğan’ın şahsında özdeşleştirip iktidara açıktan destek verdiler. Selçuk Bayraktar’ın aşağıda aktaracağım ifadeleri, hem Türkiye’de özel sektör ile devlet arasında iyice muğlaklaşan ilişki ağlarının hem de savunma sanayii üzerinde yaratılan iktidar tahakkümünün açık bir göstergesi olarak incelenmeye değerdir: “Bu projelerle alakalı mevcut siyasi iktidarın da bir gevşemesi olacak olursa ciddi akamete uğrama riski ve dünyadaki liderliğini kaybetme riski bulunmakla birlikte en ufak gevşeklik, değişiklik ya da farklı ajandalarla yapılmış eylemlerin her biri bu projeleri yok etmeye yeter.”

Savunma sanayii projelerinin kaderini Erdoğan iktidarının devamına bağlayan bu anlayış ve sistemin analizi, aynı zamanda Türkiye’de otoriter rejimin devamlılığı ile askerî endüstride yaşanan dönüşüm arasındaki dinamikleri de ortaya çıkarıyor. Bu yazıda, savunma sanayiinin politik ekonomisi ve yaşanan bürokratik dönüşümün Türkiye’de otoriter rejimin devamlılığı ve gücüne nasıl etkide bulunduğunu akademik literatüre referansla inceleyeceğim.

Yeni elit koalisyonu mekanizmaları

“Otoriter rejimlerin dayanıklılığı” (authoritarian durability/resilience) alanında çalışan siyaset bilimciler Beatriz Magaloni[1] ve Thomas Pepinsky[2], otoriter rejimlerin devamlılığındaki temel stratejilerinden birinin rejime bağımlı yeni elit koalisyonları yaratacak mekanizmalar geliştirmek ve aynı zamanda bu mekanizmalarla rejime tehdit oluşturabilecek koalisyonları saf dışı bırakmak olduğunu söylüyor ve bu tezlerini “oyun teorisi” (game theory) metoduyla kanıtlıyorlar.

AKP iktidarı döneminde savunma sanayiinin yaşadığı bürokratik dönüşümü de bu literatüre atıfla yeni bir elit koalisyonu yaratma ve rejime en büyük tehditlerden biri olarak görülen ordunun gücünü zayıflatarak eski koalisyonları dağıtma stratejisi olarak görmek mümkün. Aşağıdaki şema, 1985 yılında Anavatan Partisi (ANAP) hükümeti tarafından kurulan savunma sanayiinin karar alma mekanizmasını, 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçildikten sonra revize edilen haliyle karşılaştırıyor.

Savunma sanayiinin karar alma mekanizmasında yaşanan dönüşüm, aynı zamanda AKP iktidarı döneminde sivil-asker ilişkilerinde yaşanan dönüşüm ve güç mücadelesinin son halkalarından birini oluşturuyor.

2014 yılına kadar önemli karar alma mekanizmalarında askerî bürokrasinin hâkim olduğu Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM), hem finansal kaynakların hem de bürokratik mekanizmaların kontrolü amacıyla hükümet tarafından sistematik olarak dönüştürüldü. 2011 yılında yapılan düzenlemeyle SSM'nin "TSK'nın ihtiyaçlarını karşılamak” amacı, "ordu, MİT ve Emniyet Genel Müdürlüğü'nün ihtiyaçlarını karşılamak” olarak değiştirildi. Bu düzenleme, ordunun savunma sanayii üzerindeki kontrolünü kırma yolunda atılan önemli bir adımdı. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Sistemi'ne geçilmesiyle birlikte tüm bürokratik yapılanmada olduğu gibi savunma sanayii de tamamen cumhurbaşkanının kontrolüne geçti. Eski yapıda yönetim kurulunda kuvvet komutanlarına ayrılan kontenjan kaldırılarak yerini cumhurbaşkanının atadığı bakanlar aldı. Savunma sanayiinin karar alma mekanizmasındaki tek asker genelkurmay başkanı oldu; ancak onun da Milli Savunma Bakanlığı’na bağlanması ordunun kontrolünün tamamen elinden alınmasını sağladı. Bu dönüşüm, otoriter rejim için temel tehdit unsurlarından biri olarak görülen askerî koalisyonun iktidara bağlı yeni bir sivil koalisyonla ikamesi anlamına da geliyor. Askerî vesayetin ortadan kaldırılması, yerini daha demokratik bir sisteme bırakmaktan ziyade bürokratik ve finansal olarak tüm kontrolün cumhurbaşkanının elinde toplandığı yeni bir bürokratik sistem yarattı.

İktidarın, savunma sanayiinin kontrolünü ele geçirmedeki bir diğer stratejisi askerî endüstrinin bel kemiği olan ve Türkiye'nin en büyük şirketleri arasında gösterilen ASELSAN, HAVELSAN, ROKETSAN ve TUSAŞ gibi savunma sanayii şirketlerinin karar alma mekanizmalarına hükümete yakın isimleri atamak oldu. Bu şirketler, 2018'den önce Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı (TSKGV) üzerinden TSK'nın kontrolündeydi. AKP döneminde ise hem TSK'nın bürokratik ve ekonomik gücünün zayıflatılması hem de hükümete yakın kişilerin bu şirketlerde üst pozisyonlara atanmasıyla iktidar savunma sanayiinin en büyük şirketleri ve dolayısıyla finansal kaynakları üzerinde kontrol sağladı. TSKGV, ASELSAN'ın %74,20'sine, ROKETSAN’ın %55,34'üne, HAVELSAN'ın %99,5'ine, TUSAŞ'ın ise %54,5'ine sahip. Dolayısıyla, TSKGV'nin 2018 yılında kararnameyle Cumhurbaşkanlığı’na bağlanmasıyla hükümet, savunma sanayiinin finansal kaynaklarını kendi kontrolüne almış oldu. Ardından da çeşitli atamalarla karar alma mekanizmaları üzerindeki hakimiyet sağlandı. Açık kaynaklardan edinebildiğim veri ışığında savunma sanayii şirketlerinde iktidara yakın isimlerin listesi şu şekilde:

Alpaslan Kavaklıoğlu: ASELSAN Yönetim Kurulu Başkan Vekili / AK Parti 24-25-26. Dönem Niğde Milletvekili
Turan Erol: ASELSAN Bağımsız Yönetim Kurulu Üyesi / Recep Tayyip Erdoğan, Ahmet Davutoğlu ve Binali Yıldırım’ın Başbakanlığı döneminde Başdanışman
Taha Yücel: ASELSAN Genel Müdür Yardımcısı / AK Parti kontenjanından RTÜK eski üyesi
Ömer Cihad Vardan: TUSAŞ Yönetim Kurulu Başkan Vekili / MÜSİAD eski Genel Başkanı
Ömer Bolat: TUSAŞ Yönetim Kurulu Üyesi / MÜSİAD eski Genel Sekreteri
Şuay Alpay: TUSAŞ Yönetim Kurulu Üyesi / AK Parti 24. ve 25. Dönem Elâzığ Milletvekili

Vakıf şirketleri üzerinden savunma sanayiinin finansal kaynaklarının kontrol altına alınması sermaye sahiplerinin iktidara bağımlılığını artırıp yeni iktidar-sermaye koalisyonları yaratılmasına olanak sağlarken, bu şirketlerin yönetim kurullarına yapılan atamalar da otoriter rejim ile siyasi elitler arasında yeni koalisyonlar yaratma mekanizmaları kuruyor. Magaloni ve Pepinsky’nin de iddia ettiği üzere, otoriter rejimin dayanıklılığındaki temel unsurlardan olan elit koalisyonlarının devamlılığı için askerî endüstrinin dönüştürülmesiyle yeni kaynaklar yaratılıyor.

Savunma sanayiinin politik ekonomisi

AKP iktidarı döneminde savunma sanayii etrafında yaratılan yeni politik ekonomik düzen, otoriter rejimin devamlılığı için gereken iktidar ile sermaye arasındaki klientalist ağlara yeni kaynaklar yaratırken aynı zamanda özel sektör ile rejim arasındaki bağımlılık ilişkilerinin de yeniden üretimini sağlıyor. Hem sektörün ekonomik olarak büyümesi hem de devasa bütçelerin Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) üzerinden Erdoğan’ın kontrolünde olması başta BAYKAR olmak üzere özel şirketlerin iktidarın devamına ilişkin taleplerinin temel gerekçelerini oluşturuyor. Savunma sanayiinin artan cirosu ve proje sayıları da sermaye birikimi krizine giren Türkiye ekonomisinin KOBİ’lere ve Anadolu sermayesine yeni iş ve istihdam alanları yaratmasına fırsat sağlıyor.

^{Kaynak: Savunma Sanayii Başkanlığı}

SASAD (Savunma ve Havacılık Sanayii İmalatçılar Derneği) verilerine göre 2002 yılında savunma sanayiinde faaliyet gösteren şirket sayısı elli altı iken bu sayı 2022 sonunda 2 bini geçti.[3] Türkiye ekonomisinin yapısal bir krize girmesi, inşaat sektöründe durgunluğun artması ve kâr paylarının düşmesiyle yaşanan sermaye birikimi krizine savunma sanayii yüksek kârlar ve devlet teşvikleriyle yeni bir alternatif üretiyor.

Ankara, Kırıkkale, Konya, Elâzığ ve Sivas gibi Anadolu şehirlerinde devlet teşvikleriyle Organize Sanayi Bölgeleri (OSB) kurularak KOBİ'lerin savunma sanayiine eklemlenme stratejisi AKP’nin seçmen tabanında büyük yer tutan orta ölçekli işletmelere yeni gelir mekanizmaları üretiyor. Ek olarak, TOBB ve MÜSİAD gibi iktidara yakın iş dünyası kuruluşlarının bünyesinde "Savunma Sanayi Sektör Meclisleri" kurulması da KOBİ'lerin bu pazara girme isteğinin bir göstergesi olarak görülebilir.

Savunma sanayiinin iktidara bu kadar bağımlı olmasının bir diğer önemli nedeni de sektörün finansman modeli. Savunma sanayii finansmanının temelinde Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF) yer alıyor. Bu fon, 2018 yılında yaşanan bürokratik dönüşüm sürecinde Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) üzerinden cumhurbaşkanının kontrolüne geçti. Dolayısıyla, kaynağın hangi şirketlere veya projelere ayrılacağı cumhurbaşkanının kontrolünde. Aşağıdaki grafik, SSDF bütçesinin Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilen 2018 yılından itibaren olağanüstü artışını gösteriyor. 2023 yılında fonun büyüklüğünün 76 milyar liraya ulaşacağı öngörülüyor.

^{Kaynak: Strateji ve Bütçe Başkanlığı}

SSDF bütçesinin nerelere ayrıldığını takip etmek neredeyse imkânsız. Kamu kurumlarının veri konusunda şeffaf olmaması SSDF bütçesinin hangi şirketlere veya projelere ayrıldığının takip edilmesine imkân vermiyor; ancak, savunma sanayii projelerine verilen teşvik paketlerinin büyüklüğü, sektörün özel sektörden ziyade devlet tarafından fonlandığını gösteriyor.

^{Kaynak: Savunma ve Havacılık Sanayii İmalatçılar Derneği}

TSKGV, vakıf şirketlerindeki büyük payı üzerinden SSDF’ye bağışta bulunarak savunma sanayiinin en büyük finansal kaynaklarından birini oluşturuyor. Hem TSKGV’nin hem de SSDF’nin bürokratik olarak cumhurbaşkanına bağlı olduğunu göz önünde bulundurduğumuzda sektörün finansal kaynakları üzerindeki yegâne yetkinin Cumhurbaşkanı Erdoğan’a ait olduğu görülüyor. Özetlemek gerekirse, cumhurbaşkanından SSDF’ye, SSDF’den de KOBİ’lere yukarıdan aşağıya yeni bir dağıtım mekanizması yaratılmış durumda. KOBİ’lerin sektöre eklemlenmesinde SSDF’nin önemi düşünüldüğünde Türkiye’nin politik ekonomisinde Erdoğan rejimi ile KOBİ’ler arasında yeni bir bağımlılık ilişkisi oluştuğunu iddia etmek mümkün.

SSDF'ye dair en ilgi çekici noktalardan biri 2014 yılında yapılan düzenlemeyle SSDF'den MİT'e para transferinin yasal hale getirilmesi. Yasal düzenlemeyle MİT müsteşarının teklifi ve cumhurbaşkanının onayıyla SSDF'den MİT'e para aktarılmasına olanak sağlanıyor ancak burada da veri paylaşılmaması nedeniyle MİT'e ne kadar para transferi yapıldığını takip edemiyoruz.

Sonuç

Savunma sanayii, seçim sürecinde de görüldüğü üzere Türkiye’de otoriter rejimin temel dayanaklarından birini oluşturuyor. İktidar seçmeninde tekno-milliyetçi söylemler ve Teknofest gibi etkinlikler üzerinden yaratılan milli gurur ve küresel güç hamasetine ek olarak endüstride yaşanan bürokratik ve finansal dönüşüm rejimin devamlılığına üç alanda katkı sağlıyor: askerî bürokrasinin tasfiyesiyle birlikte cumhurbaşkanının kontrolünde yeni bir merkezî bürokrasi yaratılması, hem siyasi hem ekonomik elitlerle yeni koalisyonlar yaratacak mekanizmaların kurulması, son olarak her geçen gün büyüyen savunma sanayiinin finansal kaynaklarının cumhurbaşkanının kontrolüne geçmesiyle hem büyük sermaye grupları hem de KOBİ’ler ile yaratılan yeni bir iktisadi bağımlılık ilişkisi. Geçmişte medya sektöründe görülen dönüşüm ve el değiştirme sürecinin otoritere rejimin yerleşmesi ve güçlenmesine yaptığı etkileri bugün savunma sanayii özelinde incelemek otoriterliğin politik ekonomisini anlamak için bizlere somut örnekler sunuyor.

[1] Magaloni, B. (2008). “Credible power-sharing and the longevity of authoritarian rule”, Comparative political studies, 41(4-5), s. 715-741.

[2] Pepinsky, T. (2007). Durable authoritarianism as a self-enforcing coalition, Boulder, CO: University of Colorado, Boulder, Department of Political Science, yayımlanmamış metin.

[3] “SASAD 2021 Performans Raporu”, https://www.sasad.org.tr/storage/reports/5tZOglTHC5JOmxP4yepHeOQiTItUWCYv5uqTmS0z.pdf