Türkiye siyasi gündeminde, son zamanlarda sıkça duyduğumuz başta köprü ve tünellerde geçiş, şehir hastanelerinde hasta ve yangın söndürme helikopterlerinde uçuş garantileri olmak üzere tüm bu garantilerin ne anlama geldiği ve hukuki dayanaklarının ne olduğu hakkında yaşadığım kafa karışıklığımı gidermek için arayış halindeyken bir kitapla karşılaştım: Hasan Basri Çifci’nin tez çalışması, Devlet Garantileri: Kavramlar, İşleyiş ve Sorunlar isimli bir kitap olarak Oniki Levha Yayınları’ndan çıktı. Çifci ile yaptığım söyleşide, devlet garantilerinin hukuki ve sosyal açıdan kavramsal kullanımlarındaki çetrefil yanları açmaya ve toplumsal izdüşümlerini bulmaya çabaladık.

***

Garantileri, borç bağlamında düşünecek olursak... Borç, en basit tanımıyla “geri ödenmek üzere alınan para, eşya ya da başka bir değer” için kullanılıyor. Her ne olursa olsun borcu borç yapan şeyin her zaman geri ödenme koşulu etrafında şekillendiğini özellikle vurgulamak istiyorum; çünkü bu koşulun nasıl şekillendiği, sosyal ilişkilerin farklı ölçeklerdeki tezahürüyle birlikte düşünülmelidir. Bu bakımdan borç toplumsal ilişkilerin organizasyonunda odak bir sosyolojik, hatta daha da derinde felsefi ve antropolojik bir olgudur bana kalırsa. Dolayısıyla borcun hangi koşullarda, nasıl alınacağı ve ödeneceği alacaklı ve borçlu arasındaki geri ödeme güvencesinin kurgusu, kuralları ve yaptırım gücüne tabidir. Bu çerçeve bazen daha formeldir, modern hukuk aracılığıyla her şey öngörülebilir bir mekanizmayı tanımlar ama bazen de enformel bir tarza sahiptir; akrabalık, arkadaşlık ilişkilerinin “borcu ödemeyi emreden” duygusal yaptırımları yazısız da olsa güçlüdür. Sizin teziniz, bunun formel kısmına temas ediyor ve doğrudan hukuk disiplini sınırlarında bir çalışma elbette. Çalışmanızdan hareketle devlet garantisi özelinde düşünürsek, şöyle başlasak...

Aslında, devlet garantisi, hukuki bakımdan net biçimde tanımlanmaya ihtiyaç olan ama tüm belirsiz sınırlarına rağmen toplumsal hayatı doğrudan etkilemeye de devam eden bir olgu gibi görünüyor. Gündelik hayatımızda bu alacaklı-borçlu ilişkisinin ne tarafındayız, nerelerde ve nasıl karşılaşıyoruz? Nedir devlet garantisi?

Borç kavramına ilişkin hâkim paradigmada, insanlar gibi, insanlardan müteşekkil devletin de rasyonel bir temelde hareket ettiği varsayılıyor. Buna göre borcun getirdiği şu: Faydayı şimdi elde et, maliyeti sonra karşılarsın. Bunun tersiyle kıyaslayınca, yani maliyetin faydadan önce geldiği bir durumla karşılaştırınca, ilkini tercih etmek daha rasyoneldir. Çünkü hem faydanın süresini uzatır hem de hayatın kısa olduğu gerçeği karşısında faydaya daha hızlı bir kavuşma sağlar. Devlet ölçeğinde bu, kamu hizmetinin hemen sağlanmasına, maliyetininse gelecekte üstlenilmesine denk düşer.

Devlet garantilerine gelince, bunlar, verildikleri haliyle, ödenmesi gereken birer borç bile değildir. Borcu borç yapan şeyin her zaman geri ödenme koşulu etrafında şekillendiğini söylediniz. Oysa, garantiyle üstlenilen maliyetin gerçekleşmesi koşula bağlıdır. Yani, ancak belli koşullar gerçekleşirse devlet bu maliyeti üstlenmek zorunda kalacaktır. Bu koşullar hiç gerçekleşmeyebilir de… Zaten garantinin büyüsü tam da burada yatar: Faydayı hemen bugün elde etmek ve maliyetini de belirsiz bir gelecekte üstlenmek veya belki de hiç üstlenmemek mümkündür. Rasyonellik varsayımı bu cazip teklife “Hayır,” diyemez.

Bununla birlikte, fayda ve maliyetin arası zaman bakımından açıldığında, şayet söz konusu olan devlet gibi kendisini oluşturan (ve finanse eden) insanlardan ayrı düşünülemeyecek bir yapıysa, hizmetten faydalananlarla maliyeti üstlenenler birbirinden ayrılırlar. Koşula bağlanmış bir borç içeren devlet garantisinde, borcu koşul gerçekleştiğinde ödeyeceğini söyleyen devlet, koşul gerçekleştiğinde aynı kişilerin oluşturduğu bir devlet değildir artık. Alacaklının kim olduğu çoğunlukla değişmez şekilde belliyken, borçlu hep devinim içindedir, sürekli ve sürekli yeni kişiler bu maliyeti üstlenir. Sözgelimi, köprüden geçen bugünkü vergi mükellefiyken, bu köprünün maliyetini üstlenen gelecekteki bir vergi mükellefi olabilir.

Biz, vergi mükellefleri olarak, bu ilişkinin borçlu tarafındayız. Ödediğimiz her vergide bir bütün halinde bu borç ilişkilerinin de finansmanını sağlıyoruz. İçtiğimiz filtre kahveden aldığımız ücrete kadar, ödediğimiz birçok kalemde bu (neoliberal) büyünün maliyetini gizliden üstleniveriyoruz.

Yani daima borçlu taraftayız ve geri ödeme döngüsünün içindeyiz; zira garantiyle üstlenilen maliyetin gerçekleşmesi koşula bağlı olsa da, devlet ancak o zaman bu maliyeti üstlenmek zorunda kalsa da, sizin de dediğiniz gibi, büyünün etkisi o denli güçlü ki borçlu olduğunun farkında olmayan ya da gelecekteki vergi mükellefinin sırtlayacağı yükün boyutlarına bakmadan ve bunu pek de umursamadan bugünkü “faydaya” koşan, girişimci bir özne var... O bakımdan, kamusal borcun sınırlarını hayal etmek gerekiyor sanki; devlet garantilerinin uygulama sınırları nerede başlıyor ve nerelere uzanıyor?

Devlet garantileriyle iki farklı bağlamda karşılaşıyoruz. İlki, kamu hizmetinin doğrudan devlet tarafından finanse edildiği haller. Burada, devlet finansman sağlamak üzere dış finansman kaynaklarına başvurup borç alabiliyor ve bunlar için devlet garantisi güvencesinden yararlanabiliyor. İkincisi, kamu hizmetinin özel sektörün katılımıyla finanse edildiği haller, yani meşhur kamu-özel ortaklığı halleri. Burada, devlet kamu hizmetini doğrudan finanse etmek yerine risk paylaşımına dayanan yeni bir rol üstleniyor. Özel sektörün kamuya yararlı işlerde bulunmasını bu işlerin getirdiği bazı riskleri üstlenerek teşvik ediyor ve özel sektörü bu yönde yetkilendiriyor. Yap-İşlet, Yap-İşlet-Devret, Yap-Kirala-Devret ve işletme hakkının devri gibi finansman modelleri devletin bu yeni rolünün tezahürü. Devlet garantilerinin ikinci bir grubu da işte bu kamu-özel ortaklığı bağlamında karşımıza çıkıyor.

Kamu kurum ve kaynakları ile özel sektör girişimcileri arasında şekillenen bu modelin türevleri, özetle devlet ve sermayenin işbirliği... Bu modellerle birlikte güncel siyasi gündemlerde “garanti” sözcüğü de popüler olmasına rağmen çalışmanız özelinde tartıştığınız kavramsal ayrımlar var sanırım: Hazine Garantisi, Talep Garantisi, Alım Garantisi ve Borç Üstlenimi gibi, eğer varsa “devlet garantisi şemsiyesi” altına giren türler midir bunlar?  Çalışmanızda bunlar arasındaki ayrımları uzun uzun tartışıyorsunuz ama bunlar gündelik hayatımıza nasıl temas ediyor? Teknik ayrımların pratik karşılığı nedir, bunu biraz açabilir misiniz?

Evet, saydıklarınızın hepsi farklı şeyler, ama herkes hepsini birbiri yerine kullanıyor. “Hazine garantisi” 4749 sayılı kanunda sayılan belli risklerin bizzat Hazine tarafından üstlenilmesi anlamına gelirken, “talep garantisi” kamu-özel ortaklıklarında (ve bugünkü haliyle sadece 3996 sayılı kanun nezdindeki Yap-İşlet-Devret projelerinde) belli risklerin idare tarafından üstlenilmesini ifade ediyor. Üstlenilen riskler birbiriyle örtüşmüyor. Yani, bunlar bağlam ve kapsamları itibarıyla birbirlerinden ayrılıyorlar. “Alım garantisi”ne gelince, o gerçekte bir garanti bile değil, bir risk üstlenimi yok, alelade bir taahhüt var. “Borç üstlenimi” de garanti ailesine dahil değil, garanti kapsamına girmeyen başka bazı finansmanlar için kullanılan bir yöntem olarak karşımıza çıkıyor. Gizli düşman âdeta, kamuoyunda garantilere mal edilen pek çok sorun aslında borç üstleniminin başının altından çıkıyor.

Bunlara salt teknik ayırımlar olarak bakmak iyimserlik olur. Hepsinden önce Hazine garantileri var, bunlar hukuken sıkı biçimde düzenlenmiş durumda ve ciddi bir denetime tabi tutuluyor. Örneğin, Hazine garantileri detaylı biçimde tanzim edilen cetvel ve istatistiklerle kamuoyuyla düzenli olarak paylaşılıyor. Buna karşılık, talep garantileri devletin ileride gireceği kamu-özel ortaklığı sözleşmelerindeki müzakere gücünü zayıflatacağı iddiasıyla ve ticari sır gerekçesiyle gizli tutuluyor, paylaşılmıyor. Borç üstlenimi kurumuysa, buradaki sınır ve limitleri aşmak ve özel sektörün neredeyse tüm borçlarını teminat altına almak niyetiyle sonradan getirildi. Yani, garantilerin hukuki sınırlarından kurtulmak için yeni bir kurum olarak tasarlandı. Bu anlamda hepsi birbirini tamamlıyor. Pratik karşılığı şu: Devlet garanti veremiyorsa borç üstlenimi yapıyor; kamuya açıklamak istemiyorsa talep garantisi veriyor; yahut artık ayyuka çıktığı üzere hepsini aynı anda yapıyor ve özel şirketin üstlendiği hiçbir risk bırakmıyor geriye. O halde sormak gerekiyor: Risk paylaşımına dayanan kamu-özel ortaklığına ne oldu?

Ben kavramların doğru kullanılmasının önemli olduğunu düşünüyorum. Çünkü girift hukuki kurumlar ve metinler getirerek bu karışıklığı yaratıp aslında ne olduğunu dikkatimizden kaçırmaya çalışıyorlar. Oysa yakından bakınca hepsi apaçık, net. Bu açıklığa hepimizin gelmesi gerekiyor. Konuşmak için dil öğrenmek veya görmek için gözlük camını silmek gibi. Aksi halde, nelerden rahatsızlık duyduğumuzu ve bu rahatsızlığımızda niçin haklı olduğumuzu anlatamayız. Aşmamız gereken böylesi bir kavram ve kurum teknisyenliğini, bilmem, başka nasıl değerlendirmeli?

Bu tip, kamuoyunda infial yaratacak vakaların doğru kavramsal karşılıklarıyla kullanılmaması, hukuka dair ihlallerin kamuoyu tarafından benimsenmesi ve mücadeleye dönüşmesinde iletişim sorunu yaratabilir. Daha da önemlisi, zaten öğrenmekte ve takip etmekte zorlandığımız hukuki düzenlemeler hakkında adaletsiz bulunan bir şeyin nasıl ifade edileceğini bilmek, asgari düzeyde doğru kavramları kullanabilmek sözü olanı güçlendiren de bir şey...  Çünkü sürekli “o aslında öyle değil” diyen bir uzmanın karşımıza dikilmesi ve bu teknik dille asıl olayın çarpıtılması an meselesi. Kullanımlara özen göstermek yanında dile dair bir başka ihtiyaç da tercümanlık, sanırım. Hukuk dilini tercüme etmek için pedagojik araçların üretimi ve yaygınlaştırılmasına da ihtiyacımız var galiba.

Her şey aslında açık diyorsunuz, yaratılan karışıklık o kadar içinden çıkılmaz değil diye anlıyorum. Söylediklerinizden, kasten “belirsiz-miş gibi” yapıldığını ve bunun, neler olduğunu takip etmeyi zorlaştıran bir araca dönüştürüldüğünü çıkarıyorum. Peki, bu “sözde belirsizlik” ilişkisini biraz daha açabilir miyiz: Hukuk, borcu geri ödeme süreci koşullarının sınırlarını belirgin hale getirme aracı iken devlet garantisi tanımı, hukuki disiplin sınırlarının hem kesiştiği hem de yoruma açık boşluğun olduğu bir bölgede mi kalıyor? Öyleyse burada kilidi açan serbest roldeki oyuncu(lar) kim?

Hukuk disiplini açısından devlet garantileri söylediğiniz gibi bir kesişim noktasında yer alıyor. Mali alanda gerçekleşen idari bir faaliyet söz konusu olduğundan anayasa ve idare hukukuyla ilgiliyken; kamusal harcamalara ilişkin bir mesele teşkil ettiğinden bütçe hukukuyla da bağlantılı. Sonra, kamu-özel ortaklığı bağlamında rastladığımız garantilerin çoğu idarenin özel hukuk sözleşmelerine konu edildiğinden, özel hukuk ve özellikle de borçlar hukuku aynı zeminin hukuki taşıyıcısı olarak karşımıza çıkıyor.

Ben buna belirsizlik demek istemiyorum, olsa olsa bir opaklık olabilir bu. Çünkü yakından bakınca kavram ve kurumları doğru bir şekilde görmek mümkün, geriye sadece gizlenenler kalıyor. Belirsizlik sanılan şey işte bu kesişimlerle uğraşmanın, arada kalmanın hem sebebi hem de sonucu. ABD Senatörü Rick Scott’ın bir sözünden ilhamla, devlet garantileriyle uğraşmak “eski bir evin çatı katında dolaşmak gibi”. Her an üstü acemice örtülmüş bir delikten düşmek veya kilitli bir sandukayla karşılaşmak ihtimal dahilinde.

Mali saydamlığın sağlanması, açık ve anlaşılır bir bütçe politikasının vergi mükelleflerinin denetimine veya hiç olmazsa bilgisine sunulması demokratik bir hukuk devletinin olmazsa olmazı. Oysa, bugünkü devlet garantileri mevzuat ve uygulaması, hukuku hem bu opaklığın etkisine açıyor hem de bir aracı haline getiriyor. Bu durumda –naçizane– iki anahtar olduğunu düşünüyorum: Biri kamu-özel ortaklığını unutup özel şirketin menfaatine çalışan bir sistemin yürütücüsü rolündeki idarede, diğeri bu hususu aydınlatma görevini ısrarla ifa etmekle yükümlü olan biz hukukçularda, siz siyaset bilimciler ve maliyecilerde.

Öyleyse, “belirsizliklerin” esasında gayet açık bir yapı arz ettiğinin bilgisini üretenler bir toplumsal mücadelenin tarafı da aynı zamanda... Bazı sınırların belirsiz-miş gibi yapılması, sizin de vurguladığınız gibi, idarenin bizzat sistem içindeki rolünü serbestçe oynamasına ve onun manevralarını daha kolay yapmasına imkân sağlıyor diye anlıyorum. Hegemonik olan da tam olarak bu gibi görünüyor, işte burada şunu belirtmem gerekir: Uzun vadeli garanti desteklerinin sunulması ve kredi anlaşmaları aracılığıyla zamanın yönetilmesi, olası toplumsal “istikrarsızlıkların” şimdiden kontrol altına alınması stratejisi gibi görünüyor. Bu tip borçlanma kararlarının alım mekanizması, devlet garantisini tanımlamak kadar çetrefil mi?

Başta garantiler olmak üzere koşullu yükümlülüklerin çoğu için söylenebilir bu. Gelecekle ilgili bir bilgiden söz edebilmenin önünde birtakım epistemolojik engeller var. Gelecekte ne olacağını bilmiyoruz ve geleceğe yönelik kararları bugünden bağlarken birçok risk alıyoruz. İşte, devlet garantilerinde geleceğe ilişkin belli risklerin gerçekleşme ihtimalini, sözgelimi kamu hizmetini yürütme işine giren özel şirketin bundan tatmin edici bir gelir elde edememe ihtimalini, kamu üstleniyor. Borç üstleniminde de benzer bir durum var: Şirket hizmeti yerine getirmeyi başaramadığında, deyim yerindeyse bu kazayı ufak sıyrıklarla atlatması için yine kamu devreye giriyor ve garantilerle teminat altına almanın mümkün olmadığı bazı borçlarından şirketi kurtarıyor.

Geleceğin bilgisine sahip olmanın güçlüğü karşısında, çoğunlukla istatistik temelli bilgiye dayanan bazı hesap ve göstergelerle hareket etmekte fayda var. Köprüden kaç kişinin geçeceğini, havalimanından kaç kişinin yararlanacağını veya dışarıdan alınan finansmanın ödenme zamanı geldiğinde gelir ve harcama koşullarının nasıl olacağını bu hesap ve göstergeleri en iyi şekilde kullanarak belirlemek gerekiyor. Bu araçların ne olduğunu, bize maliyeciler ve başka kamu mali yönetimi uzmanları söylüyor. Yani, benim boyumu aşıyor. Ama şu kadarını söylemekte yarar var: Onlar da bugün Türkiye’de bu belirlemelerin gerçekleşmekte olan geleceği tahmin etmekte başarısız olduğunu söylüyorlar.

Az evvel devlet garantisini bir şemsiye gibi düşünmemin altında da, değinmiş olduğunuz, geleceğe dönük kamusal borçlanma hükmünün toplumsal bağlayıcılığından hareket etmem yatıyordu. Bu yoldan devam edip biraz daha ilerleyebiliriz gibi görünüyor. Kamu hizmetlerinin finanse edilmesinde, toplumsal ilişkiler açısından borcun alımı ve geri ödeme sorumluluğu arasındaki ilişki dengesiz bir güç ilişkisi üzerinde tanımlanabilir. Bu durum, devlet garantisi ve devlet arasındaki ilişkiyi nasıl şekillendiriyor? 

Bu soruyu yanıtlamak için iki kavramı açıklamak gerekiyor: devlet garantisi ve devlet. İlkini açıkladım, ama ikincisi çok daha zor. Genel kamu hukukçuları, sosyologlar ve siz siyaset bilimciler başta olmak üzere, herkes devleti anlamak için önemli bir mesai harcıyor. Burada, devlet denince hukukçuların söylediğine biraz mesafe alarak, değerli hocam Prof. Dr. İoanna Kuçuradi’den öğrendiğim bir çözümü göstermek istiyorum: Devlet ile bir devlet arasındaki farkı. Devleti kendi başına bir varlık olarak ele aldığımızda, devletin onu kuran ve (finanse etmenin yanında) işleten insanlardan müteşekkil olduğunu ihmal etmiş oluyoruz. Türkiye Cumhuriyeti bir devlettir, ama devlet bir insan kurumu, onu kuran ve işleten de biziz, içinde de biz varız.

İlk sorunuzda, vergi mükellefleri olarak bizlerin söz konusu borç ilişkisinde borçlu tarafta olduğumuzu söylemiştim. Bu görüşüm de yukarıdakine benzer bir temelden kalkıyor. Hukuk metinlerinin bu ilişkiye yönelik olarak neredeyse perdeleme denebilecek yoğun çabası karşısında, devletle devlet garantileri ilişkisini, borçlu tarafta yer alan bizlerle devlet garantileri ilişkisinden ayrı görmüyorum. Bu ilişkide de, ilk sorunuzda açıkladığım üzere, fayda ve maliyetin zamansal ayrımı bakımından eşitsiz bir ilişki var. Bu söylediğimi bir siyaset bilimci gözüyle siz nasıl değerlendirirdiniz?

Bir değerlendirme olur mu bilmiyorum ancak soruyla bağlamak üzere bir süredir üstüne düşündüğüm birkaç şeyi ifade edebilirim. Devletin, toplumsal iktidarın özel bir organizasyonu ve politik bir formulü olarak tanımlanması gerektiğini söyleyerek başlayayım. Bu yönüyle, devlet denen kurumun ve kapitalizmin tarihinde vergi alma faaliyetinin önemli bir rolü vardır; vergi, bugün içselleştirdiğimiz en yaygın el koyma aracıdır aslında, verginin işlevi devletin meşruiyetiyle de yakından ilgilidir. İşin hukuki ve mali organizasyonunu önemsemekle birlikte sosyolojisine bakacak olursak hangi verginin, kimden ve nasıl temin edildiğini soruşturduğumuzda söz konusu devletin bulunduğu toplumsal ilişkiler hakkında önemli bir veri elde edebiliriz. Maurizio Lazzarato Borçlandırılmış İnsanın İmali isimli çalışmasında, borcun bir idari araca dönüştürülmesini ortaya koyarken verginin rolünden bahseder. Lazzarato’nun Marx, Nietzsche, Foucault ve Deleuze & Guattari’ye atıfla tartıştığı gibi bu borç sadece zor yoluyla değil, gönüllü biçimde borçlu yaşama katılacak öznelerin üretimiyle mümkün oluyor. Siz de Kuçuradi Hoca’ya atıfla bir ölçek işaret ettiniz; devleti devlet yapan bir boyutuyla bedelli askerlik için kredi çekenler, üniversitede öğrenim kredisi alanlar, öğrenci kimlik kartını banka kartı olarak açtıranlar ile tüm bu borç ilişkilerini düzenleyen, teşvik eden ve sınırlandıranlardır... Dolayısıyla, bu açıdan, kapitalist rasyonalitenin fayda-maliyet analizini içselleştirmiş ve hayatını buna göre yöneten her türlü unsur devlet dediğimiz kurumun bileşeni ve onun uç sınırıdır. Bu olgu, Michel Foucault’nun yönetimsellik kavramıyla tartıştığı, iktidar ilişkilerindeki dönüşümü işaret ediyor. İşte burada fayda-maliyet analizinin mantığı, hesaplama araçları, girdileri ve çıktılarının nasıl tanımlandığının ardında bir toplumsal dönüşüm süreci bulunuyor. Bu süreçte insanların kendilerini bu tanımlama ilkelerine göre yönetmeyi öğrenmesi ve daha büyük ölçekteki ağ ile bütünleşmiş bir unsur haline gelmesi bekleniyor. Borç ilişkilerinin yönetimi bu açıdan çok önemli; teknolojik araçlar, sosyal medya ve dijital bankacılık sistemiyle insanlar finansal risk alma, yatırımını yönetme ve tüketim alışkanlıklarını yeniden yeniden gözden geçirmeyi öğreniyor. Ve borç sonsuzlaşırken, takip edilebilir olması için daha fazla gözetim altyapısı kuruluyor.

Mesela, kamu hizmetlerinin üretilmesinde bir finansman modeli olarak kamu-özel ortaklığı da böylesi bir öznelliği üretmeye açık bir hakikat üzerine kurulu kesinlikle. Burada kamu borcu olduğu için ölçek daha büyük ama bu da zaten vergilerle temin ediliyor. Diğer yandan bunlar altyapı yatırımı olduğu için sürekli inşaat işi demek, dolayısıyla kamu ihalesi demek. Bunlar da ekonomik ve siyasi gücün müteahhitleriyle, işçileriyle, tasarımcılarıyla, yöneticileriyle toplumsal bakımdan nasıl organize olduğunu gösteren piramidal yapılar gibi görünüyor. Şöyle bağlayayım, kamu-özel ortaklıklarının kamu hizmetlerinin finans modeli olarak kullanılması yeni bir durum değil fakat bildiğim kadarıyla daha önce yasalarda boşluklar bularak alan açma, arkasından dolaşma gibi pratikler fazlayken sonrasında doğrudan yasa yaparak alan yaratma söz konusu olmuş. Türkiye için yasa yapımı açısından tarihsel olarak bunu nasıl tartışabiliriz?

Bu söylediğinizin en çarpıcı örneği, mevcut siyasi iktidar döneminde 68 farklı değişiklikle 198 maddesi yeniden ve yeniden düzenlenen Kamu İhale Kanunu olsa gerek. Konumuzla doğrudan ilişkili olan alandaysa, devlet garantilerinde bilinçli olarak eksik bırakılan finansmanlar için getirilen borç üstlenimi kurumundan bahsedebiliriz örneğin. Garantilere ilişkin yetki sınırını dolaşmak zorunda kalmamak için, o sınırın dışında kalan ana kredi, destek kredisi ve türev ürünler için de özel şirkete destek olacak borç üstlenimi düzenlemesi 2013 yılında getirildi. Özel şirketin üstlendiği tek şey özkaynağının yüzde yirmisi oranında bir miktarı masaya koymak. Bunun dışındaki hemen bütün yatırım riskleri, garantilerle ve garantilerin açıkta bıraktığı alanda borç üstlenimiyle, bizzat kamuya yüklendi.

Bununla birlikte, yeni yasa ihdas etme yolu revaçta olsa bile, eski dolaşma pratiği de varlığını sürdürüyor. Devlet garantileri bağlamında bunun örneği hasta garantileri. Aslında hasta garantisi diye bir şey yok. Hasta garantisi denilen bir talep garantisi ve 3996 sayılı kanunda Yap-İşlet-Devret projeleri için verilen talep garantisi verme yetkisi, 6428 sayılı kanundaki Yap-Kirala-Devret projeleri için verilmemiş. Sağlık hizmetleri, hukuk öğretisindeki yaygın kanıya göre, 3996 sayılı kanunla Yap-İşlet-Devret tarzında yürütülemiyor. Ancak 6428 sayılı kanunla Yap-Kirala-Devret tarzında yapılabiliyor. Dolayısıyla, sağlık hizmetlerinde idarenin talep garantisi verme yetkisi yok. Bugün şehir hastaneleri pratiğinde bunu dolanmak için garanti vermiyorlar, ama sözleşmede yer alan kira bedelinin belirli bir doluluk oranı üzerinden belirlenmesini sağlıyorlar.

1980 sonrasında, saydığınız bu işletme modellerinin daha önce enerji üretimi ve diğer altyapı yatırımlarında kullanıldığını biliyoruz fakat doğrudan mekânından hizmetine sağlık hizmetlerinde kullanılması bir ilk! Bazı sivil girişimler var, bütçenin yönetimi ve denetimine ilişkin kamuya açık bilgi üretiyorlar. Bütçeyi “sağlıklı” tutmak da bir çeşit sağlık hizmeti; kondüsyonu, disiplini, kemer sıkma egzersizlerinin hepsi vergi politikasından geçiyor. Hareketleri kronometre ve düdükle dikte eden teknik adamlarla bu parkurda nefes nefese kalmamak ne mümkün! 19. yüzyıl düşünürlerinden Henry David Thoreau’nun Meksika’ya açılan savaşı ve kölelik uygulamalarını reddettiği için vergi ödememesi ve daha sonra “sivil itaatsizlik” diye anılacak direniş adımını atması aklıma geldi. Bugün pek çok dolaylı ve “doğrudan” vergi ödüyoruz, cezalarla birlikte pandemi döneminde bunlar daha da çeşitlendi. Öte yandan kamu-özel ortaklığına dayanan altyapı projelerinin ihalesini alanlara vergi indirimi, vergi borcu silme, KDV/damga vergisi muafiyeti gibi imtiyazlar tanınıyor. Bütçe adaleti bakımından bu ne anlama geliyor?

Sivil itaatsizliğin vergi ve bütçe konusuyla bu yakın ilişkisi beni de heyecanlandırıyor. Dolaylı ve dolaysız vergi ayrımından söz ediyorsunuz. 3996 sayılı kanun nezdinde yürütülen Yap-İşlet-Devret projelerinde, belli şartlar sağlandığı takdirde damga vergisinden ve katma değer vergisinden muafiyet söz konusu. Ama kurumlar vergisi bakımından özel şirketin mükellefiyetinde herhangi bir değişiklik yok. Başka bir deyişle, özel şirketin mükellefi olduğu vergiyi ödemesi gereken bir hukuki düzen var. Oysa, vergi indirimi veya borcun altında bir miktarın ödenmesinde uzlaşma gibi yöntemlere başvurularak özel şirketin zaman zaman bu yükümlülükten de kurtarılması söz konusu.

Kamu-özel ortaklığının (bugün bir büyüden farklı olmadığı anlaşılan) felsefesinde, devletin özel sektörle eşitler arası bir ilişkideymiş gibi risk ve karar paylaşımı yapacağı varsayılıyor. Buna karşılık, kamu tarafı için, yani borcun borçlusu konumundaki vergi mükellefleri için yukarıda bahsettiğimiz kolaylıklara pek rastlamıyoruz. Bütçenin önemli bir kısmını oluşturan dolaylı vergilerin düşürüldüğünü veya affedildiğini çok az görüyoruz. Olsa olsa, üreticiyi desteklemek adına bu vergilerin düşürülmesi gündeme geliyor ve bu da tüketicinin cebinden çıkan vergi miktarını azaltsa bile, ödediği toplam miktara yansımıyor. Kısacası affedilenler, yükü zaten daha az taşıyanlar.

“Ortaklık” her şeyden evvel kelimenin anlam yükü itibarıyla iki yönlü olmalı. Oysa bugün, idarelerin dış borçları için verilen hazine garantileri gayrisafi milli hasılanın yüzde 1,74’üne denk düşerken, borç üstlenimi kapsamındaki özel sektör borçları gayrisafi milli hasılanın yüzde 2,29’una denk geliyor. Bunun anlamı şu: Devlet kendi bünyesindeki idarenin borcunu ödeyeceğini garanti ettiğinden daha fazla, normalde özel sektörün taşıması gereken finansman yükünü üstlenme sözü veriyor. Bu tabloda, bir ortaklık mı var, yoksa artık kamu, özel sektör faydasına mı çalışıyor? Cevabı size bırakıyorum.

Neoliberal yönetim anlayışında devletin şirket gibi yönetilmesi, özelleştirme politikaları ve kamu hizmetlerinde özel girişimlerin teşvik edilmesi politikaları vd... Bu noktada etik bir sorgulama yapmak hâlâ mümkün mü, mesela “kamu nedir?” sorusu içinde bulunduğumuz dönemde nasıl tartışılır?

Bir kavram olarak kamuyu ele alırken onun nesnesini bulmak güç görünüyor, acaba gerçekten öyle mi? Hepimizin aklında “kamu” denen bir şey var, aklımızdakilerin bir toplamını “kamu” olarak saptayabilir miyiz? Yoksa başka bir yerde, başka bir şeyi mi aramak gerekir? Devlet garantileri bağlamında bu soruları yanıtlamak kolay değil. Ama kamu-özel ortaklığı dendiğinde, genellikle kamu sektöründen söz edildiğini anlıyoruz. Bu kavramın da taşıdığı (ve taşımadığı) yükler var. Bu sektör, onun yüklenicileri durumunda olan bizlerden ne kadar ayrılıyor?

“Devletin şirket gibi yönetilmesi” ifadesini kullanıyorsunuz. Ticaret hukukunda “basiretli tacir” diye bir kavram var. Ticaretle uğraşan birinden, onunla aynı alanda çalışan başka kişilerin de gösterebileceği özeni göstermesi, ileriyi görmesi ve tedbirli olması beklenir. Basiretli davranmazsa sorumluluğu doğar. Devlet garantileri bağlamında devletin basiretli bir tacirden beklenenleri bile yerine getirmekte güçlük yaşaması, devletin şirket gibi yönetilmesiyle de pek bağdaşmıyor sanki.

Sanırım bu, sermaye birikim sürecinin paydaşları arasındaki ilişkilerin yapısı ve onun dağıtımcı ile kurduğu tarafgir ilişkinin sonucu... Fakat kamuyu ve kamusal değerleri üretenler bizleriz. Ancak, “kamu” sözcüğü genellikle devlet ya da bürokrasi ile özdeş bir şeymiş gibi kullanılıyor ya da kaynakların kullanımı, ekonomik krizlerin riskleri konuşulurken “kamu” hizmetlerinin/harcamalarının sınırlandırılmasından bahsediliyor... Fark ettim ki sorularımı sorarken kullanmadığım ama sizin yanıtlarınızda sıkça yer verdiğiniz bir kavram var: risk. Hizmetlerin nasıl finanse edileceğinin finansal riske dayalı bir hesaplama yöntemi var ve burada bir çeşit “hız problemi” çözülüyor. Garantinin kime, neden ve nasıl verileceğinin mantığı da burada iş üstündedir. Kredi miktarları ve vadelerinin nasıl belirlendiği, risk olgusunun ne olduğu, nasıl tanımlandığıyla yakından ilgili bana kalırsa. Kamu nedir, diye sormak da sanırım bu noktada anlam kazanıyor. Risklerin nasıl hesaplandığı ve bu riskin alınıp alınmayacağına dair katılım ve karar alım mekanizmalarını belirlemek, kamunun ne olduğunun ya da ne olacağının sınırlarını çizen bir pratik gibi düşünülebilir. Bana kalırsa, meselenin etik kısmı buradadır, katılım ve karar alım mekanizmalarının nasıl işle(me)diği zamanla bir kültür yaratır.

Kuruluş gayesini risk paylaşımıyla açıklayan kamu özel ortaklığı mekanizması, mevcut garanti ve borç üstlenimi kurumlarıyla kendi kuyruğunu yiyor bir yerde. Örneğin, Yap-İşlet-Devret modeliyle yürütülen bir projede, üretim girdilerinin temin edilememesi riskini bir hazine yatırım garantisiyle bizzat Hazine üstlenebilir; hizmete yönelik belirli bir miktarda talebin gerçekleşmemesi riskini talep garantisiyle ilgili idare üstlenebilir; özel şirketin bu işe girmek için aldığı ana kredinin, bunun yedeği olan destek kredisinin ve finansman teminine yönelik türev ürünlere ilişkin mali yükümlülüklerin özel şirket tarafından yerine getirilmemesi riskini borç üstlenimiyle ilgili idare üstlenebilir. Böyle bir tabloda, kamu-özel ortaklığının özel paydaşı için geriye kalan tek risk, özkaynağından karşılaması gereken miktarı masaya koyabilmek oluyor.

Bunu işaret etmek için hangi kavramı kullanırsak kullanalım, ortada duran olgu şu: Biz, yani bu borç ilişkisinin borçlu tarafında olanlar, bu sözümona risk paylaşımının karar alma mekanizmalarında yokuz. Her şeyden önce, borç koşula bağlanarak uzun erimli bir geleceğe yükleniyor. Geleceğin temsiliyse söz konusu bile değil. Sonra, örneğin talep garantileri devletin ileride gireceği kamu-özel ortaklığı sözleşmelerindeki müzakere gücünü zayıflatacağı iddiasıyla ve ticari sır gerekçesiyle gizli tutuluyor. Yani, bilgi alma, seçenekleri ve riskleri değerlendirme şansımız da pek yok.

Kamu sözcüğünün, belli sosyal ilişkilerin kurumsal kategorizasyonunu ifade etmekle birlikte söz konusu paylaşım ve duygudaşlık kültürünü de ifade eden bir sosyal kökene sahip olduğu unutulmamalı. Yani, bu paylaşım ve duygudaşlığın ortak risklere kimler için, ne uğruna ve nasıl katlanılması gerektiği üzerine bir uzlaşıdan beslenmesi gerekiyor. Dolayısıyla, kamuyu oluşturan toplumsal ilişkilerin, ortak değerlerin ne olduğu ve nasıl belirlendiği etrafında şekillendiği söylenebilir. Güven duygusunu dostlukla mı kuruyoruz yoksa ranta ortak olma vaatleri, kredibilite hesapları ve haciz şantajıyla mı? Şüphesiz ikincisi güvenden çok güvenmemeye dayanıyor. Zaten ikinci türden bir kurgu toplumsal iktidar ilişkilerinde egemen hale gelmişse, burada kamusal bir iradenin mevcudiyetinden, dolayısıyla kamudan söz etmenin mümkün olmaması yanında bir de “toplum nedir?”sorusunun raftan indirilmesini gerektirir. Yani, orada öylece duran bir kamu ve kamu değerleri yoktur, bunlar sürekli değişir ve değişim de yönetilir. Etik kısmı, bunun nasıl yapıldığıdır.