Altı muhalefet partisi (Cumhuriyet Halk Partisi -CHP-, İYİ Parti, Demokrasi ve Atılım Partisi -DEVA-, Gelecek Partisi, Demokrat Parti -DP- ve Saadet Partisi -SP-), hukukçu genel başkan yardımcıları nezdinde son bir aydır düzenli görüşmeler gerçekleştirerek ortak konu başlıkları nezdinde yeni bir hükümet sistemi önerisi hakkında çalışmalar yürütüyorlar. Bu hükümet sistemi önerisini ise güçlendirilmiş parlamenter sistem olarak adlandırıyorlar. Bu toplantılara katılan partilerden üç tanesi, İYİ Parti, DEVA Partisi ve Gelecek Partisi, hükümet sistemi değişikliği önerilerinin ana hatlarını ve güçlendirilmiş parlamenter sistemle kastettikleri temel düzenlemeleri muhtelif zamanlarda açıkladıkları metinler aracılığıyla kamuoyuyla paylaştılar. Bu metinler de muhalefetin sağ kanadının nasıl bir sistem önerisi geliştirdiği konusunda kamuoyunun fikir sahibi olmasını sağladı.
Bu yazı, Türkiye sağının muhalefette yer alan kanadının güçlendirilmiş parlamenter sistem önerisini ana hatlarıyla tartışmaya açmak amacındadır. İki bölümden oluşan yazının bu ilk kısmı Türkiye’nin hükümet sistemleri deneyimine ilişkin genel bir giriş yaptıktan sonra üç muhalefet partisinin güçlendirilmiş parlamenter sistem önerilerini ortak konu başlıkları ekseninde değerlendirmeye alacak. Yazının ikinci bölümüyse yine bu üç metnin önerilerinin zayıf ve güçlü yanlarını siyaset bilimi literatürü içinde kalarak değerlendirmeye çalışacaktır.
Hükümet Sistemleri ve Türkiye Deneyimi
Siyaset bilimi literatüründe yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin düzenlenmesini öngören üç temel hükümet sistemi bulunur: başkanlık sistemi, parlamenter sistem ve yarı başkanlık sistemi. Başkanlık sisteminde yürütme organı tek kişiden oluşur: halkın oylarıyla seçilen başkan. Yasama organı ise yine üyeleri halkın oylarıyla seçilen meclistir. Prensip olarak yasama ve yürütme organları yetkilerini iki farklı seçimle edindikleri için yürütme organı olan başkan yasama organı olan meclisi feshedemez ve meclis de başkanı görevden alamaz. Başkanlık sisteminin bu prensibi sert kuvvetler ayrılığı olarak adlandırılır.
Parlamenter sistemde yasama organı meclistir. Yürütme organı ise iki kanada ayrılır. İlk kanatta sembolik yetkilere sahip bir cumhurbaşkanı (ya da monarşiyle yönetilen ülkelerde taç) bulunur. Yürütmenin asıl icracı kanadıysa başbakan liderliğindeki bakanlar kuruludur. Parlamenter sistemde tek seçim yapılır: meclis seçimleri. Yürütme organı yasama organının içinden çıkar. Meclis içindeki milletvekili dağılımı doğrultusunda bu bir tek parti hükümeti de, koalisyon hükümeti de olabilir. Yasama ve yürütme organları yetkilerini aynı seçimle aldığı için birbirlerini görevden alma yetkileri vardır. Meclis, bakanlar kurulu üyelerinden birini gensoruyla ya da bütün hükümeti güvensizlik oyuyla düşürebilirken, hükümet de meclisin onayıyla ülkeyi erken seçime götürebilir. Parlamenter sistemde yasama ve yürütme organlarının birbirlerini görevden alabilmeleri yumuşak kuvvetler ayrılığı olarak adlandırılır.
Yarı başkanlık sistemindeyse yasama organı yine meclistir, yürütme organıysa iki kanatlıdır ve her ikisi de icrai yetkilere sahiptir. Yürütme organının ilk icracı kanadı başkanlık sistemi andırırcasına halkın oylarıyla seçilen cumhurbaşkanıdır. İkinci kanatsa parlamenter sistemi andırırcasına meclisin içinden çıkan başbakan liderliğindeki bakanlar kuruludur.
Türkiye 16 Nisan 2017 tarihinde gerçekleştirilen referandumla beraber kâğıt üstünde başkanlık sistemiyle yönetilmektedir. Adına Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi denmesine rağmen, başkanlık sistemidir, çünkü hem siyaset bilimi literatüründe cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi diye bir model bulunmamaktadır hem de yürütme organı başkanlık sisteminin öngördüğü şekliyle tek kişiden, halkın oyuyla seçilen başkandan oluşmaktadır. Kâğıt üzerinde başkanlık rejimidir, çünkü yasama ve yürütme organlarının birbirini görevden alabilmelerine izin vererek başkanlık sisteminin temel prensibi olan sert kuvvetler ayrılığı ilkesini ihlal etmektedir. Pratik açıdansa başkanın sahip olduğu geniş kararname çıkarma yetkisi, yürütme organının yasama organı aleyhine genişlemesine imkân tanımaktadır. Türkiye’deki sistem başkana tanıdığı kararname çıkarma ve üst düzey bürokrat atama yetkileriyle yürütme organını yasama ve yargı organları karşısında aşırı güçlendirmektedir. Bu yanıyla da denge-fren mekanizmalarıyla işleyen Amerikan örneğinden uzaklaşmakta, hatta Güney Amerika ülkelerinde yaşanan istikrarsız başkanlık sistemi pratiklerinin de gerisine düşmektedir.
Muhalefet partilerinin “güçlendirilmiş” parlamenter sistem vurgusuysa başkanlık olmayan başkanlık sisteminden parlamenter sistem olmayan parlamenter sisteme geçilmeyeceğini vurgulama amacı taşımaktadır. Türkiye’de parlamenter sistemin tarihi Cumhuriyet’in tarihinden daha eskidir. II. Meşrutiyet’in ilanının ardından ortaya çıkan meşruti monarşi de bir parlamenter sistem örneği olarak değerlendirebilir. Kısa süren 1921 Anayasası, yasama ve yürütme yetkilerini mecliste toplayarak bir meclis hükümeti sistemi yaratsa da, Türkiye’nin parlamenter hayatı darbelerle kesintiye uğrasa da II. Meşrutiyet’in ilanından 2017 referandumuna kadar geçen süreçte Türkiye’de hakim hükümet sisteminin ağırlıklı olarak parlamenter sistem olduğu öne sürülebilir.
Siyaset biliminde tarif edildiği şekliyle parlamenter sistemin en sağlıklı şekilde işlediği hukuki metin 1961 Anayasası olmuştur. Bu anayasa yasama organını Cumhuriyet Senatosu ve Millet Meclisi olarak iki kanada bölerek yasama organı içinde bir denge-denetleme mekanizması sağlamıştır. Yürütme organının bir kanadı olan cumhurbaşkanının yetkilerini sembolik düzeyde tanımlarken icrai yetkiler başbakan liderliğindeki bakanlar kurulunda toplamıştır. 1982 Anayasası’nda yürütme organının her iki kanadına da -hem cumhurbaşkanına hem de başbakan liderliğindeki bakanlar kuruluna- icrai yetkilerin tanınmış olması parlamenter sistemin temel ilkeleriyle çatışmalı bir parlamenter sistem yaratmıştır. Yürütme organının her iki kanadının da icrai yetkilerle donatılması kuvvetler arasındaki ayrımın yürütme lehine bozulmasına neden olmuş ve yürütme organı içinde de iki icrai kurum arasında kuvvetler çatışması ihtimalini doğurmuştur. Bu nedenle de muhalefet partilerinin yaptığı “güçlendirilmiş” parlamenter sistem vurgusu, aşağıda da detaylı şekilde tartışılacağı üzere önerilen yeni sistemin eskiye dönüş olmadığını vurgulamayı amaçlamaktadır.
Sağ Muhalefet Ne Öneriyor?
İYİ Parti, DEVA Partisi ve Gelecek Partisi’nin güçlendirilmiş parlamenter sistem önerilerine bakıldığında, İYİ Parti’nin altmış altı, Gelecek Partisi’nin elli altı sayfalık metinlerinin kapsamlı eleştiriler ve somut çözüm önerileri getirdiği görülür. İYİ Parti’nin önerisi anayasal önerileri yasal değişiklikler ve temel hak ve özgürlükler tartışmalarıyla zenginleştirmektedir. Gelecek Partisi’nin metni ise daha çok hukuki sınırlar içinde kalan bir yasal tartışma yürütmektedir. DEVA Partisi’nin kırk dört sayfalık metni diğer iki partinin önerileri kadar somut çözüm önerileri geliştirmemekte, genel nitelikte bazı prensiplerin altını çizmektedir. Bu farklılıkla beraber her üç metinde benzer sorun alanları tarif etmekte ve bu sorun alanları benzer konu başlıkları ve çözüm önerileriyle tartışmaya açmaktadırlar. Aradaki nüans farklılıkları ihmal edildiğinde metinler ortak bir kalemden çıkmışçasına benzer hassasiyetlere sahiptir.
Anayasalar genellikle kendilerinden önceki dönemin çözemediği temel sorun alanlarına çözüm bulma amacı taşırlar. Kendisinden bir önceki döneme bir tepki niteliği taşırlar ve geçmiş dönemde çözülemeyen sorunları çözmek için hukuki zemini değiştirmeyi vaat ederler. Biraz daha açacak olursak 1961 Anayasası, 1950-1960 arasında, Demokrat Parti iktidarında yaşanan dizginlenmemiş bir güç yoğunlaşmasına tepki niteliğindedir. Bu nedenle de yasama organını iki kanada bölerek mecliste bir güç yoğunlaşmasını engellemeye çalışmış, Anayasa Mahkemesi’ni kurarak da yasama organının işlemlerinin anayasal denetimini sağlamıştır. Üniversiteler ve TRT gibi kurumları da yürütme organı karşısında özerk kılmıştır. Bütün bu düzenlemeler kuvvetler ayrılığının anayasal düzeyde dengeli dağılımını sağlamayı amaçlamaktadır. 1982 Anayasası ise en önemli sorun başlığını 1970’ler boyunca meclis kompozisyonu içinden güçlü bir hükümet çıkamaması ve sokaklara yansıyan aşırı siyasallaşma olarak resmetmiştir. Bu sorunların çözümü için de yürütme organının güçlü tutulduğu otoriter bir kuvvetler ayrımı ve temel haklar rejiminin rahatlıkla sınırlandırılabildiği depolitize bir toplumsal yapı tesis etmeye yönelmiştir. Yürütme organını güçlendirmek için de parlamenter sistemin ayarlarıyla oynanmış, sembolik olması gereken cumhurbaşkanlığı makamı icrai yetkilerle donatılarak hem yürütme organının diğer kanadı hem de yasama ve yargı oranları karşısında güçlendirilmiştir.
Dolayısıyla her üç partinin de hazırladığı metinlerin giriş kısmında yaptıkları mevcut sistem analizi, onların bundan sonraki sayfalarda getireceği çözüm önerilerinin yörüngesini de belirleyecektir. Her üç partinin de çizdiği Türkiye tablosunda sorun başlıkları iki alanda yoğunlaşmaktadır: otoriterleşme ve kutuplaşma. Bu iki eğilimin içeriğinin nasıl doldurulduğunu şu şekilde özetlemek mümkündür: 2017 Referandumu’yla şekillenen başkanlık sistemi anayasal denge ve denetleme mekanizmalarını zayıflatıp devlet mekanizmasının kurumsal kapasitesini aşındırarak kişiselliğe ve keyfiyete açık bir otoriterleşme yaratmıştır. Kurumsal kapasitenin düşüklüğü iktidara gelenin her şeyi kazandığı bir siyasi atmosfer yaratmış, bu da siyasi partilerin birbirlerini rakip değil, düşman gördükleri kutuplaştırıcı bir siyasi atmosfer yaratmıştır. Gelecek Partisi mevcut Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin kişiselleştirilmiş yürütme, etkisiz yasama ve bağımlı yargı yarattığını belirtirken, DEVA Partisi ise mevcut sistemi demokrasiye yönelik bir tehdit olarak nitelendirmektedir. Bu tabloya karşı her üç partinin de önerdiği güçlendirilmiş parlamenter sistem modelinde ortaklaştıkları temel reform alanlarını şu başlıklar altında toplayabilmek mümkündür: cumhurbaşkanının yetkileri, başbakanlık kurumunun yeniden ihdası, meclisin güçlendirilmesi, yargı bağımsızlığı ve kurumların güçlendirilmesi.
1) Cumhurbaşkanlığının Yetkilerinin Yeniden Tanımlanması: Parlamenter sistemin belirgin özelliklerinden biri yürütme organının sembolik ve icrai iki kanada ayrılmasıdır. Bu bağlamda yürütme organının sembolik kanadı yetkisiz, sorumsuz ve tarafsız cumhurbaşkanıdır. Türkiye’de ise 1982 Anayasası’nın öngördüğü parlamenter sistem yürütme organını kuvvetlendirmek için sembolik olması gereken cumhurbaşkanlığı makamını icrai yetkilerle donatmıştı. Her üç siyasi partinin de yeni sistem önerilerinde “güçlendirilmiş” vurgusuyla eski parlamenter sisteme dönmeyecekleri imasına dayanak oluşturan en önemli konu başlığı, cumhurbaşkanının yetkilerini, parlamenter sistemin gerektirdiği şekliyle sembolik düzeye indirgemeleridir. Cumhurbaşkanının yetkilerini sembolik düzeye indirgeyip icrai yetkilerini elinden almak için de verdiği tüm kararların başbakan veya ilgili bakanların karşı imzasına tabi kılınması öngörülmektedir. Bu sayede yürütmenin aldığı kararların yetki ve sorumluluğu, yürütmenin asıl icrai kanadı olan başbakan liderliğindeki bakanlar kuruluna devredilmektedir. Ayrıca cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamak için cumhurbaşkanı seçilen kişinin partisiyle bütün bağlarının kesilmesi de öngörülmektedir.
Cumhurbaşkanının seçim koşullarının değiştirilmesi de bu makamın yeniden tanımlanmasında yer verilen konu başlıklarından biridir. Her üç partinin önerisinde ortaklaştıkları nokta cumhurbaşkanlığının görev süresiyle meclisin -ve dolayısıyla bakanlar kurulunun- görev süresinin ayrıştırılmasıdır. Meclisin görev süresi dört ya da beş yıl olarak tanımlanırken cumhurbaşkanının görev süresi ise yedi yıl olarak tanımlanmaktadır. Bu noktada İYİ Parti’nin, cumhurbaşkanlığının görev süresini altı yıl olacak şekilde tespit ettiğini belirtmek gerekir. Ama İYİ Parti’nin önerisini asıl farklılaştıran nokta cumhurbaşkanlığının seçim usulünü açık bırakmasıdır. İYİ Parti cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilebileceği gibi meclis tarafından da seçilebileceğini belirtmektedir. Gelecek Partisi ve DEVA Partisi ise cumhurbaşkanının meclis tarafından seçilmesi gerektiği konusunda hemfikirdir.
Cumhurbaşkanının nasıl seçildiği sistemin parlamenter ya da yarı-başkanlık olarak tanımlanmasını belirleyen hukuki kriterlerden biri değildir, önemli olan cumhurbaşkanının yetkilerinin nasıl tanımlandığıdır. Cumhurbaşkanın yetkileri sembolik düzeyde tanımlandığı, yani bütün eylemleri yürütmenin diğer kanadının karşı imzasına tabi tutulduğu müddetçe cumhurbaşkanı halk tarafından da seçilse, meclis tarafından da seçilse söz konusu ülke parlamenter sistemle yönetilir. Ama Türkiye’nin siyasi kültürü ve yakın siyasi geçmişi bir arada değerlendirildiğinde halkın oyuyla seçilen bir cumhurbaşkanının, seçimlerden aldığı meşruiyetle sembolik yetkilerle yetinmemesi ve aktif siyaset içinde icrai bir rol talep etmesi yüksek ihtimaldir. Bu nedenle de cumhurbaşkanının meclis tarafından seçilmesi, onun yetkilerinin sembolik düzeyde tutulmasına pratik katkı sağlayacaktır.
Her üç partinin cumhurbaşkanlığı seçimlerine dair uzlaştıkları bir diğer noktaysa cumhurbaşkanının sadece bir dönem seçilebilmesidir. Bu sayede cumhurbaşkanının ikinci dönemde seçilebilmek için gündelik siyasal çekişmelere dahil olması engellenerek tarafsızlığının korunması amaçlanmaktadır.
2) Başbakanlık Makamının Yeniden İhdas Edilmesi: Cumhurbaşkanının, parlamenter sistemle uyumlu bir şekilde tarafsız, yetkisiz ve sembolik bir makam olarak tanımlanmasıyla beraber yürütme yetkisi de yeniden ihdas edilen başbakanlık liderliğindeki bakanlar kurulunun denetimine bırakılmaktadır. İYİ Parti’nin önerisinde bakanların meclise karşı sorumluluğunu arttırmak için de meclis dışından bakan ataması yapılması da engellenmektedir.
3) Meclisin Güçlendirilmesi: Parlamenter sistemin “güçlendirilmesinin” ilk önemli ayağı cumhurbaşkanının yetkilerinin sınırlandırılması ve sembolik bir makama dönüştürülmesiydi. İkinci önemli ayaksa meclisin yetkilerinin arttırılmasıdır. Türkiye’de başkanlık sistemine tam geçişin sağlandığı 2018 seçimlerinin ardından ilk üç yılda gerçekleştirilen yasama faaliyetlerinin yarısı mecliste çıkarılan yasalar, diğer yarısı ise cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle gerçekleşti. Bir başka ifadeyle yürütme organı, yasa yapım sürecinde yasama organı kadar aktif rol aldı, onu bypass ederek yetkisizleştirdi. Her üç parti de yasa yapım süreçlerinde meclisinin rolünün arttırılması için meclis komisyonlarına yeniden işlerlik kazandırılmasının öneminden bahsetmektedir. Bu noktada yasa yapım süreçlerinde meclisin toplumsal bağlarını güçlendirmek için meslek örgütleri ve sivil toplum kuruluşlarından görüş alınması da öngörülmektedir.
Meclisin, yürütme organı üzerindeki denetim yetkisini arttırmak için güvenoyu mekanizması yeniden devreye girmektedir. Parlamenter sistemlerde yürütme organı yasama organının içinden çıktığı için, yasama organından güvenoyu alarak göreve başlaması zaten zorunludur. Ayrıca milletvekilleri, bakanları yazılı ve sözlü soru önergeleriyle de denetleyebilmektedir. Yasama yürütme organının bir üyesini, yani bir bakanı, gensoruyla düşürebilmekte ya da hükümeti güvensizlik oyuyla düşürebilmektedir. Parlamenter sistemlerde güvensizlik oyu yasamanın yürütmeyi denetlemesinin doruk noktasıdır, ama hükümetlerin güvensizlik oyuyla düşürülmesi siyasi istikrarsızlık ortamı yarattığı gerekçesiyle de eleştirilir. Hem yasamanın yürütmeyi denetlemesini hem de hükümet istikrarını sağlamak için her üç partinin de altını özenle çizdikleri “yeni sihirli formülleri” yapıcı güvensizlik oyu uygulamasıdır. Yapıcı güvensizlik oyu mevcut hükümetin, yeni hükümeti kuracak başbakan belirlenmeden düşürülemeyeceğini öngörür. Parlamenter sistem içinde bir hükümet krizi ve boşluğu doğmasını engellemeyi amaçlayan yapıcı güvensizlik oyunun en net örnekleriyse Almanya ve İspanya’da uygulanmaktadır. Her üç siyasi parti de yapıcı güvensizlik oyu uygulamasını güçlendirilmiş parlamenter sistemi önerilerinin merkezine çekerek meclis denetimi ve hükümet istikrarını bir arada sağlamayı amaçlamışlardır.
4) Bağımsız Yargı: Yargının bağımsızlaştırılması da güçlendirilmiş parlamenter sistem bağlamında yer verilen dördüncü önemli konu başlığıdır. Bu başlık altında yargı üyelerinin dışsal bağımsızlığını sağlamak için yüksek mahkeme üyelerinin nasıl seçileceğine dair düzenlemeler öngörülmektedir. Bu bağlamda Gelecek Partisi ve DEVA Partisi’nin metinlerinde Hakimler Yüksek Kurulu ve Anayasa Mahkemesi üyelerinin seçimlerinin farklı kurumlar eliyle gerçekleşmesinin sağlanacağı belirtilerek seçim süreci çoğulculaştırılmakta ve meclisin yüksek yargı üyeleri seçimindeki rolü, kararları nitelikli çoğunlukla alma şartıyla, arttırılmaktadır. Bu uygulamalar da siyaset bilimi literatüründe yargı bağımsızlığını sağlamak için öngörülen önlemlerle uyum içindedir. Bu sayede yüksek yargı üyelerinin göreve gelmesinde daha geniş tabanlı bir konsensüs sağlanması planlanmaktadır. İYİ Parti’nin metninde de benzer bir hassasiyet göze çarpmakta, ama diğer iki metinden farklı olarak üye seçimlerinin nasıl gerçekleştirileceği de detaylı bir şekilde tarif edilmektedir.
5) Kurumsal Kapasitenin Güçlendirilmesi: Türkiye’de uygulanmakta olan cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine yönelik getirilen önemli eleştirilerden biri de devlet bürokrasisi içindeki kurumların özerkliklerini zedeleyerek etkili çalışmasını güçleştirmesidir. Üst düzey bürokrat atamalarında partili cumhurbaşkanının sahip olduğu geniş yetkilerin bürokratik kurumların özerkleşmesini engelleyerek partizanlaşmasına neden olduğu öne sürülmüştür. Bu bağlamda özellikle de İYİ Parti ve DEVA Partisi’nin öneri metinlerinde Merkez Bankası, Bankacılık Denetleme ve Düzenleme Kurumu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Türkiye İstatistik Kurumu ve Sayıştay gibi kurumların denetim görevlerini ve etkin işleyişlerini sağlayabilmeleri için idari ve mali özerkliğe sahip olacakları özellikle belirtilmektedir. Bu sayede devletin işleyişinin kişisellikten arındırılarak siyasi ve ekonomik istikrarın teminini sağlayacak kurumsal kapasitenin geliştirileceğinden bahsedilmektedir.
Kurumsal kapasiteyle beraber değerlendirilmesi gereken iki noktaysa kamu yönetiminde personel alımında liyakat esasını gözetmek ve yerel yönetimleri güçlendirmektir. Özellikle de kamu personeli istihdamında tartışma konusu haline gelen siyasi kayırmacılığa karşı her üç partinin de hükümet sistemi önerisinde liyakat vurgusu geniş bir şekilde tartışmaya açılmış, örneğin İYİ Parti’nin metninde kamu yönetiminde liyakatin nasıl sağlanacağı başlığına altı sayfa ayrılmıştır.
Muhalefetin sağ çizgideki üç siyasi partisinin kamuoyuyla paylaştıkları güçlendirilmiş parlamenter sistem önerilerini yukarıda kümelenen beş başlık altında değerlendirebilmek mümkündür. Bu yazının diğer bölümünde, bu reform önerileri siyaset bilimi literatürü içinden eksik ve zayıf yanlarıyla beraber değerlendirilecek.
Atıflar
https://cdn.devapartisi.org/429/GuclendirilmisParlamenterSistem.pdf
