Kamu ihalelerinde satın alan tarafla teklif veren taraf arasındaki ilişkinin dışsal olduğu, daha açık bir ifadeyle satın alma yetkisini kullanan kamu görevlisinin “başkasının parasıyla başkasına bir şey aldığı” ilgili yazında uzun zamandır dile getirilen bir tespittir. Belki de bu nedenle modern devlette ihale sözcüğüyle birlikte en çok kullanılan kavramlardan birisi yolsuzluktur.

Kamu yönetimi alanında yolsuzluk üzerine oldukça geniş bir yazın vardır ve bu yazında çeşitli yolsuzluk tanımları bulunmaktadır. Bunların en popüler olanı Dünya Bankası’nın yapmış olduğu, yolsuzluğun kamu gücünün kişisel çıkarlar için kullanılması şeklindeki tanımıdır.[1] Benzer biçimde baskı gruplarının kendi çıkarları için siyasetçilerle işbirliği yapmaları ve iktidarın da kendilerine destek veren gruplar lehine işlem yapması yolsuzluğun nedenleri arasında gösterilmektedir.[2]

Kamu ihalelerinde yolsuzluk nedenleri incelendiğinde ise kişisel nedenler ve siyasal-yönetsel nedenler başlığı altında ikili sınıflandırma yapmak mümkündür. Kişisel nedenlerin başında rekabetin yasadışı yollarla aşılmaya çalışılması ve böylelikle diğer katılımcılardan daha avantajlı konuma geçme çabası gelmektedir. Çeşitli gizli bilgilerin elde edilmeye çalışılmasından, bir kişinin ihale dokümanında tarif edilmesine kadar birçok eylem bunun içine girebilir.^[3] İkinci olarak, siyasal iktidar kamu ihalesi döngüsü olarak nitelenebilecek durumdan söz edilmelidir. Günümüzde siyasetin finansmanı için, partilerin çeşitli güç odakları ile ilişki içinde olması gözlenen bir durumdur. Çünkü iktidara aday olan bir partinin bu amacını yerine getirmesi durumunda, kendisini destekleyen çıkar gruplarına, kullanım yerindeyse, borcunu ödemesi gerekmektedir. Bu amaç için kamu ihaleleri önemli bir araç haline gelmektedir. Daha önce de ifade edildiği gibi ihale işlemi sonucunda bir kamu parası kullanıldığı ve bu paradan çeşitli piyasa unsurları kâr elde ettiği için her siyasal iktidar, kendi gruplarını desteklemek ve kamu parasının yarattığı kârı onlara aktarmak isteyecektir. Kamu ihalelerindeki yolsuzluklar da, sıklıkla siyaset ile ihale piyasasındaki kişiler arasındaki bu döngüden kaynaklanmaktadır.

Türkçe yazında kamu ihaleleri ile yolsuzluk arasındaki ilişki genel olarak gazetecilerin ilgisini çekmiştir.[4] Ancak yukarıda aktarılan türden ilişkilerin belirli bilimsel yöntemler çerçevesinde ispatı çabasına giren akademisyen sayısı çok değildir. Bu yazıya konu olan Esra Gürakar Çeviker’in çalışmasının (Kayırma Ekonomisi: AKP Döneminde Kamu İhaleleri, İletişim Yayınları, 2018) bu anlamda bir ilk niteliği taşıdığı söylenebilir.[5] Gerçekten de Gürakar, Türkiye’de siyaset ve kamu ihaleleri arasındaki ilişki konusunda önemli iddia, tespit ve sonuçlara varmıştır. Aşağıda bu bulgular üzerine kısa bir değerlendirme yapılmaya çalışılmıştır.

Kayırma Ekonomisi ne anlatıyor?

Çalışma -kitabın farklı bölümlerinde sıklıkla ifade edildiği üzere- kamu ihalelerinin kazananlarının dikkat çekici ölçüde Türkiye’deki mevcut siyasal iktidarla belirli düzeyde ilişkide olan kişilerden oluştuğunu, rekabet ve eşit muamele gibi ilkelere dayanan bir ihale sisteminde bu durumun beklenmeyeceğini, dolayısıyla Türkiye’deki ihalelerde iktidar partisi yandaşları lehine ciddi bir kayırma durumunun olduğunu öne sürüyor. Bunu öne sürmesinin yanı sıra daha ciddi ve -açıkçası zahmetli- bir işe girerek ihaleleri kazananların (teknik ifadesiyle kamu ihale sözleşmesi imzalayarak yüklenici olanların) ortaklarını ticaret sicilleri üzerinden tespit ederek bunların siyasal bağlantılarını tespit ediyor. Yazar bağlantıları da derecelendiriyor ve doğrudan bağlantılılar ile dolaylı bağlantılılar arasında da bir ayrım yapıyor. Yapılan bu analizler sonucunda yaklaşık 14.000 yüklenicinin 1.203 tanesinin Adalet ve Kalkınma Partisi’yle doğrudan bağlantılı olduğu ortaya çıkıyor. 9.787 yüklenicinin herhangi bir siyasal bağlantısı bulunamıyor ve bir kısmında da dolaylı bağlantılar tespit ediliyor (s. 122-123).

Gürakar’ın yaptığı tespitte doğrudan siyasal bağlantı oranı yüzde 8 düzeyinde beliriyor ancak sözleşme bedeli açısından bakıldığında bu yüzde 8’in toplamda yüzde 38’lik paya sahip olduğu görülüyor ki bu daha çarpıcı bir rakam olarak beliriyor (s. 135 vd).

Sonuçta, Türkiye’de kamu ihalelerine ilişkin verilere bakıldığında kamusal makamların belirli bilgileri/sayıları paylaştıkları biliniyor ancak yüklenicilerin belirli ölçütlere göre gruplandırılıp sınıflandırılması bu verilerin içinde yer almıyor. Gürakar’ın bu bilgileri bir araya getirip bunları “kayırma” sözcüğüyle ilişkilendirmesi bu alandaki yazın açısından bir ilk niteliği taşıyor.

Kayırma Ekonomisi ne anlatmıyor?

Çalışmanın yukarıda aktarılan kısmı ortaya çıkan işin “özgün” boyutu olarak değerlendirilebilir. Ancak önermelerin ve sonuçların eleştirilmesi gereken veya okuyucuda soru işaretleri uyandıran önemli eksiklikleri olduğunun da vurgulanması gerekiyor.

Kavramların doğru kullanılması

Gürakar’ın kitabının alt başlığı AKP Döneminde Kamu İhaleleri olarak yazılmış. Bu durumda böyle bir çalışmanın ilk yapması gereken “kamu ihalesi” denen inceleme nesnesinin ne anlama geldiğini muhataplarına anlatmak olmalı. Kitaptaki araştırma evreninden anlıyoruz ki, Gürakar 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan ihaleleri incelemiş. Ancak konu sermaye-devlet ilişkisi ve bunun siyasal sonuçları olunca ihale terimi bu yasal düzenlemenin söylediğinden çok daha fazla işlemi anlamlandırıyor. Örneğin bugün sıklıkla adını duyduğumuz kamu özel ortaklıkları da teorik anlamda birer ihaleyi ifade ediyor. Hepsi için belirli teklifler toplanıyor, sözleşmeler imzalanıyor ve önemli oranlarda kamu kaynağı kullanılıyor. Benzer biçimde Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’nın ayni karşılıklarla yaptığı işler de özünde birer ihale. Bütün bunlar bir arada düşünüldüğünde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan ihaleler pastanın sadece bir kısmını ifade ediyor.

Kavramlara ilişkin yukarıdaki açıklama çerçevesinde kamu özel ortaklıkları da dahil olmak üzere diğer türden ihalelerin Gürakar’ın vardığı sonuçları destekleyip desteklemediğini bilmiyoruz. Bu alanda yapılmış diğer çalışmalar[6] Kayırma Ekonomisi’ne benzer sonuçlar da buluyor ama bunların çalışma metninde olmaması eksiklik olarak dikkat çekiyor.

Kayırma ilişkisinin zaman ve mekân boyutu

Gürakar’ın çalışmasından öğrendiğimiz temel sonuç şu: Türkiye’de Adalet ve Kalkınma Partisi döneminde yapılan ihalelerde sözleşme imzalayanların belirli bir bölümü siyasal olarak iktidar partisiyle bağlantılı. Bu sonuç ve dayandığı veriler elde tutulacak olursa çalışmanın bütününde sanki bu durumun sadece Türkiye’de ve 2002 yılı sonrasında oluştuğu algısı ortaya çıkıyor. Oysa -kabaca giriş kısmında da ifade edildiği gibi- bu durum neredeyse bütün modern devlet yapılanmalarında da böyle olabilir. Örneğin yukarıda alıntılanan Alina Mungiu-Pippidi editörlüğündeki Government Favouritism in Europe adlı rapor Avrupa’daki sekiz farklı örnek uygulamada kayırmacılığın ihalelerle ilişkisini anlatıyor. Dolayısıyla bu durum belirli düzeylerde bölgesel ve hatta küresel bir sorun.

Yukarıdaki tespite benzer biçimde Türkiye tarihinde de ihalelerin bu rolüne sıklıkla rastlanıyor. Örneğin İletişim Yayınları’nın 1999 yılında bastığı Soygunun Öteki Adı: Devlet İhalesi kitabı çeşitli örneklerle siyaset finansmanı ve ihale ilişkilerini ifade ediyor. Dolayısıyla kamu ihalelerinin siyasal-yönetsel boyutu Gürakar’ın çalışmasındaki zaman-mekân sınırından bağımsız anlamlar içeriyor.

Kamu ihalelerindeki pragmatik-klientelist ilişkilerin anlamı

Yukarıdaki altbaşlıktaki yöntemle gidecek olursak Gürakar’ın temel sonucunu şöyle de okuyabiliriz: İktidar partisiyle bağlantılı olanlar devletten ihale alır. Peki bu önermedeki neden ve sonuç yer değiştirebilir mi? Daha açık bir ifadeyle, önermeyi şöyle kurgulayabilir miyiz; firmalar devletten ihale almak için siyasal bağlantı içine girerler. İşte bu önerme de önemli biçimde araştırılmaya muhtaç ama Gürakar’ın açıklama ve tespitlerinde burası bir soru işareti olarak kalıyor.

Kamusal ilişkilerin pragmatik ve klientelist kurguyla yürütüldüğü yerlerde sadece ihale için değil, her türlü devlet ilişkisi için muhatapların kendilerini belirli siyasal kalıplara soktukları gözlemlenebilir. Örneğin Türkiye’de Adalet ve Kalkınma Partisi’ni İslâmcı kökleri olan muhafazakâr bir parti olarak tanımlamak mümkün. Peki sayı olarak yüzde 8’lik, sözleşme bedeli olarak 38’lik dilime giren bağlantılı yüklenicilerin kaçı kendilerini ideolojik olarak İslâmcı-muhafazakâr çizgide tanımlıyor? Bunlardan kaç tanesi 2002 öncesinde de bu türden siyasal partilerle bağlantı içindeydi? Yine kaçı ilerleyen dönemlerdeki olası bir iktidar değişikliğinde mevcut siyasal iktidar bağlantılarını sürdürecekler?

Açıkçası yukarıdaki sorular için benim elimde açık yanıtlar yok. Ancak Kayırma Ekonomisi gibi önemli şeyler söyleyen bir çalışmanın elinde bazı yanıtlar olmalı. Çünkü bu yanıtlar olmayınca varılan sonuçlar tartışmaya açık hale geliyor.

Önerme-veri-sonuç ilişkisi

Bu altbaşlıkta Kayırma Ekonomisi’ni örnek alarak son dönemlerde yapılan bazı sosyal bilim çalışmalarında -en azından bir okuyucu olarak gözlemlediğim- bir eleştiri konusunu paylaşmak uygun olabilir.

Kuramsal olarak bakıldığında, bir araştırmacının elinde doğruluğu ispatlanmamış bir önerisinin bulunduğunu ve bunu ispatlamak (veya yanılmak veyahut başka sonuçlar bulmak için) alana ilişkin çeşitli veri arayışına girdiğini varsayalım. Bu veriler analiz edildiğinde parantez içinde belirttiğim sonuçlara ulaşılabilir. Bu etkinlikle ilgili eleştiri konusu şu: Bazı araştırmacılar sadece kendisini istediği sonuca götürecek verileri kullanmayı veya buldukları verileri yine sonuç için uygun düşecek şekilde yorumlamayı seçiyorlar. Böyle olunca da dar anlamda bilim camiası geniş anlamda bütün okuyucular resmin belirli kısımlarını (belki de sonucu etkileyecek kısımlarını) göremiyorlar.

Açık olmak gerekirse, Kalkınma Ekonomisi’ne ilişkin yürütülen yöntemin bütünüyle yukarıdaki eleştiriye benzer olduğunu ifade etmek haksızlık olur. Ancak bazı veriler bu eleştiriye -en azından- örnek olabilecek nitelikte. Bunların bazılarını aşağıda paylaşıyorum.

-Çalışmanın bazı kısımlarında (örneğin s. 31 ve s. 173) çeşitli ihalelerde belli istekliler arasında ihale usulü kullanılarak sadece belli firmalar davet edilerek ihale yapıldığı belirtiliyor. Oysa Kamu İhale Kanunu’na göre belli istekliler arasında ihale usulünün davet yoluyla yapılması hukuken mümkün değil (bkz. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Md. 20). Bu usulde önce herkes tarafından görülecek biçimde ön yeterlik ilanı yapılıyor. Ardından ön yeterliği geçen kişiler ihaleye teklif veriyor. Dolayısıyla bu yöntemde “davet usulü” durumu söz konusu değil (bu tespit dolayısıyla s. 152’deki vurucu örnek de açığa düşüyor).

-Kamu İhale Kanunu’ndan istisnalar değerlendirilirken 2003 yılında yapılan kanun değişikliğiyle enerji, su, posta, telekomünikasyon sektörlerindeki ihalelerin kapsam dışına çıkarıldığı belirtiliyor (s. 90). Oysa aynı çerçeve kanunla eklenen geçici maddede enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren teşebbüs, işletme ve şirketlerin, özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar bu kanunun üçüncü maddesinin (g) bendi hükmüne, bu bent kapsamında yer almayan mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde ise kanunun diğer hükümlerine tabi olacakları düzenleniyor.

-Yine istisna değerlendirmesinde kanunun üçüncü maddesinin (g) bendi gereği idarelerin belirli limitler altındaki alımlarının kanundan istisna olduğu belirtilmiş (s. 153-154). Oysa bu düzenleme sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları alımları kapsıyor. Daha açık bir ifadeyle piyasada faaliyet gösteren idarelerin üretim girdileri için düzenleniyor. Dolayısıyla düzenlemenin kapsamı çalışmada belirtildiği kadar geniş değil.

Sonuç yerine

Başta söyleneni sonda tekrarlayalım: Kayırma Ekonomisi çalışması inceleme nesnesi, önermesi ve kullandığı verileri itibarıyla Türkçe yazında bir ilk niteliği taşıyor. Önemli bilgiler ve sonuçlar içeriyor ama -yukarıdaki kişisel tespitlerime göre- dikkate değer eksiklikleri de var ve bu eksiklikler de anlatmaya çalıştığı resmi yer yer bulanıklaştırıyor.