“Uzatmalı cumhurbaşkanlığı” projesinin, içindeki ufak tefek rüşvet paketçiklerine rağmen reddedilmesi, ülkemizdeki parlamenter demokrasinin geleceği için küçük bir umut kıvılcımı olmuş durumda; ama Demirel’i tekrar seçecek anayasa değişikliği dayatmalarına karşı övgüye değer bir direnç göstermiş olan aynı milletvekillerinin, aynı anayasayı kendileri için tam on bir kez delmiş olduklarını hatırlamak, bu umudu söndürebilir.
Milletvekili emekliliği ya da basının ve halkın çok yerinde bir tanımlamayla isimlendirdiği biçimiyle “Kıyak Emeklilik”; baş döndürücü bir hızla değişen gündemimizin Cumhurbaşkanlığı seçiminden önceki bir numarasıydı. Şimdi yeniden ilk sıralara oturacaktır. Çünkü bu konu yalnızca emekli maaşı sorunu olmanın çok ötesinde, bir sistem sorunudur. Milletvekilleri, seçim sürecinde harcadıkları yüzlerce milyar lirayı “ömür boyu aylık gelir” olarak fazlasıyla geri alabilmek için anayasayı kevgire çevirir ve yasal boşluklardan alabildiğine yararlanırken, Anayasa Mahkemesi’nin ve varlığını anayasaya borçlu olan öteki kurumların umursamazlığı, acizliği ve çaresizliği, ülkemizdeki siyaset ve hukuk düzeninin iyi bir özeti gibidir.
NEDİR BU “KIYAK EMEKLİLİK”?
1982 Anayasası, tıpkı 1961 Anayasası gibi milletvekili ödenek ve yolluklarının kanunla düzenleneceğini öngörmüş, ama emeklilik konusuna hiç yer vermemiştir.[2] Her iki anayasada da milletvekillerine yapılan ödemelerin “maaş” olarak tanımlanmamış olması ve emeklilik konusunda hüküm bulunmaması, anayasa koyucuların, milletvekilliğini “sonunda emeklilik hakkı kazandıran sürekli bir hizmet akdi” olarak görmediğinin kanıtıdır. Buna karşın, 1982 Anayasası’nın 60. maddesinde herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu yazılıdır ve bu haktan milletvekillerinin de yararlanmaması düşünülemez. Bu bakış açısıyla, milletvekillerinin prim ödeyerek ve herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşu ile ilişkilendirilerek milletvekilliği sürelerini emekliliklerinde değerlendirmelerine şimdiye kadar anayasal bir itiraz ileri sürülmemiştir. Milletvekilliği emekliliği konusunda çıkarılan 11 adet yasanın 10’u bazı yönlerden iptal edilmiş, ama milletvekilliğinin de öteki görevler gibi emeklilik hakkı kazandıran bir niteliği bulunduğu kabul görmüştür. Milletvekilliği emekliliği konusundaki tartışmaların kaynağı, milletvekillerinin milletvekilliği sürelerini emekliliklerine saydırmaları değil, bunu yaparken kendilerine sağlamaya çalıştıkları akıl almaz ayrıcalıklardır. 1966 yılında çıkarılan ilk kanundan günümüze kadar geçen sürede çıkarılan ve iptal edilen 10 yasanın (11. ve son kanun henüz Anayasa Mahkemesi’ne götürülmemiştir) ortak yönü, bu yasalarda “Emekli Sandığı’nın başka hiçbir iştirakçisine tanınmayan imtiyazların” milletvekilleri için sağlanmış olmasıdır.
KIYAKLARIN TAM LİSTESİ
Milletvekillerinin kendilerine sağlamaya çalıştıkları ayrıcalıklar, ilgili yasaların iptaline paralel olarak zaman içinde çeşitli revizyonlara uğramış, bunların bazılarından vazgeçilmiş; gerek rakamsal değerler, gerekse de ayrıcalıkların formülasyonu, yani ifade ediliş biçimleri farklılaşmıştır. Yine de 11 yasaya topluca baktığımızda, milletvekillerine (ve dışarıdan atanan bakanlara) sağlanmaya çalışılan ayrıcalıkları şöyle listelemek (her ayrıcalığın ilk kez yer aldığı yasanın numarası parantezler içinde verilmiştir) olanaklıdır:
• Öğrenim durumları ve hizmet süreleri ne olursa olsun, emekli keseneklerine ve kurum karşılıklarına birinci derecenin son kademesi ve en yüksek ek göstergenin uygulanması. (3284) (Böylece, milletvekilleri ayrımsız en yüksek emekli maaşını almaya hak kazanabileceklerdir. Oysa, sıradan iştirakçiler, hizmet süreleri ve tahsil durumlarıyla orantılı olarak prim ödemekte ve dolayısıyla buna uygun emekli maaşı alabilmektedirler.)
• Görev süreleri sona eren milletvekilleri ile dışarıdan atanan bakanlardan memuriyete dönenlerin, öğrenim durumları ve hizmet süreleri ne olursa olsun emekli keseneği ve kurum karşılıklarına yine birinci derecenin son kademesi ve en yüksek ek göstergenin uygulanması. (3284) (Böylece, eski milletvekilleri ve bakanlar, sonradan görev aldıkları memuriyette, kadrolarından bağımsız olarak, en yüksek emekli maaşını alabileceklerdir.)
• Görev süreleri sona erdikten sonra SSK veya Bağ-Kur ile ilgili bir görevde çalışsalar bile isterlerse Emekli Sandığı iştirakçisi olabilmeleri, emekli olduklarında da maaşlarını Emekli Sandığından alabilmeleri. (3284) (Oysa, her üç sigorta kuruluşuna da üye olabilme koşulları kendi kuruluş yasalarında yer almaktadır ve her isteyen, istediği sigorta sandığının üyesi olamamaktadır.)
• Hizmet ve borçlanma sürelerinin her iki yılını bir derece yükselmesine saydırabilmeleri. (3430) (Oysa, Emekli Sandığı’nın öteki iştirakçileri her üç yıllarını bir derece yükselmesine saydırabilmektedirler.)
• 18 yaşını doldurduktan sonra geçen çalışma sürelerinin 15 yılını borçlanabilmeleri. (3430) (Oysa sıradan iştirakçiler askerlik hariç 18 yaşın üstünde geçen hizmetleri borçlanamamaktadırlar.)
• Prim veya kesenek ödeyerek veya borçlanarak kazandıkları süreler emekli aylığı bağlanması için istenen süreden eksik olursa eksik kalan süreleri ayrıca ve hiçbir kayda, belgeye ve fiili çalışmaya dayanmaksızın borçlanabilmeleri ve emekliliklerine saydırabilmeleri. (3430) (Oysa başka hiçbir iştirakçiye böyle bir hak tanınmamaktadır.)
• Borçlanılan veya fiili hizmetle geçen hizmet süresi toplamı 20 yılı dolduranların, kadın-erkek ayırımı yapılmaksızın ve yaş sınırı dikkate alınmaksızın emekli olabilmeleri. (3430) (Oysa, sıradan iştirakçiler için emekli olma hizmet ve yaş sınırı, bu yasanın çıktığı tarih itibariyle sırasıyla kadın için 20-45, erkek için 25-50 olarak belirlenmiştir.)
• Hizmetin son yedi yılı hangi sandık üyeliğinde geçmiş olursa olsun, Emekli Sandığından emekli olabilmeleri. (3430) (Oysa, sıradan iştirakçiler son yedi yıllarının çoğunluğunda hangi sandığa üye iseler o sandıktan emekli olabilmektedirler.)
• Milletvekilliği ya da bakanlık görevi bittikten sonra bir kamu kuruluşunda maaşlı çalıştıkları takdirde emekli maaşlarının kesilmeyerek ödenmeye devam edilmesi. (3671) (Oysa sıradan emekliler yeniden göreve döndüklerinde emekli maaşları kesilmektedir.)
• Başka sosyal güvenlik kuruluşlarından (SSK-Bağ-Kur) emekli olanların emekli maşlarının, Emekli Sandığı’ndan emekli olanlar düzeyine yükseltilmesi, TBMM üyelerine ödenen makam tazminatının bu ödemeye dahil edilmesi, öteki sosyal güvenlik kuruluşunun ödediği maaş ile Emekli Sandığı’nın ödediği arasındaki farkın da hazineden karşılanması. (3671)
• Milletvekilliği ya da bakanlık görevinde iki yıl bulunmuş olmak koşuluyla ve emekli aylığı alıp almadıklarına bakılmaksızın, yasada sayılı görevlerde bulunmamak ve gelir vergisi mükellefiyeti gerektirecek herhangi bir ticari faaliyet yapmamak koşuluyla, hayatta oldukları sürece belli bir göstergenin memur maaş katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutarda tazminat ödenmesi. Üstelik, 3671 sayılı yasanın yürürlüğe girmesinden önce milletvekilliği ve bakanlık görevleri sona ermiş olanlar için 2 yıl görev yapmış olma şartının da aranmaması.[3] (3671)
• Milletvekilliği ya da bakanlık görevinde geçen her yıl için 3 aylık fiilî hizmet zammı uygulanması. (3671) (Oysa, fiilî hizmet zammı; madenlerde, ağır sanayi fabrikalarında, öteki ağır işlerde, zehirli madde imalathanelerinde çalışanların ve askerlerin bu olumsuz koşullardan daha az etkilenmelerini ve daha erken emekli olabilmelerini sağlamak için bulunmuş bir çözümdür.)
Bu uzun listeyi daha kolay anlaşılır biçimde özetlemek gerekirse, şöyle denilebilir: Bu yasalar, milletvekillerinin; hiçbir gerçek çalışma karşılığı olmaksızın 15 yıl, hattâ daha fazlasını borçlanarak, bir başkasının ömür boyu çalışıp hak kazanabildiğinden bile yüksek emekli maaşına kavuşabilmelerini, mecliste geçirdikleri her yılı 15 ay olarak saydırabilmelerini, yıllarca başka kurumlara prim ödemiş olsalar bile Emekli Sandığı’nın olanaklarından yararlanabilmelerini, daha sonra tekrar memuriyete dönseler bile emekli maaşlarını almaya devam edebilmelerini ve son olarak, 33 yaşında emekli olabilmelerini sağlamak için çıkarılmıştır. Bütün iptallere karşın, bu hakları kazanmış olanlar kazanımlarını hâlâ sürdürmektedir.
İNADIN ARKASINDAKİ KÖTÜ NİYET
Meclis’in, tarihi boyunca başka hiçbir konuda bu denli ısrarcı ve takipçi olduğu görülmemiştir. Her iptalden sonra yeniden kağıda kaleme sarılıp yine iptal edilecek olan benzeri bir yasayı (her seferinde bir iki küçük değişiklik yapmayı da ihmal etmeyerek) çıkaran parlamentonun bu inadı; son derece pratik iki nedene, yani kurnazlığa dayanmaktadır:
1. İptal davası açmaya meraklı olanları ve Anayasa Mahkemesi’ni bıktırıp, sonunda kimsenin iptal başvurusu yapmaya uğraşmayacağı bir yasaya sahip olmak. Gerçekten, 4505 sayılı son yasa için (Cumhurbaşkanı zaten böyle bir istek göstermemiştir) birilerinin yine sonuçsuz kalmaya mahkûm bir iptal başvurusu yapmaya kalkışması zor görünüyor. Bu açıdan, bıktırma stratejisinin işe yaradığı söylenebilir.
2. İnadın ikinci pratik nedeni ise, “Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararlarının geriye yürümezliği ilkesi”dir. Bu temel hukuk kuralı yüzünden, bir kez çıkarılan yasaya göre yapılmış ödemeler, yasa iptal edilse bile geriye alınamamakta, her iptalden sonra aynı içerikte yeni bir yasa yapılarak ve yeni yapılan yasalara “iptal edilmiş yasalarla kazanılmış hakların saklı olduğuna ilişkin” anayasa dışı hükümler konularak bu “hukuksuz ödemeler”e devamlılık sağlanmaktadır.
KIYAK EMEKLİLİK YASALARININ ANAYASA MAHKEMESİ’NE GÖTÜRÜLMESİ
1980 sonrası dönemde çıkarılmış kıyak emeklilik yasalarından ikisi, zamanın Cumhurbaşkanı Kenan Evren tarafından Anayasa Mahkemesi’ne götürülmüş ve iptal ettirilmiştir. Daha sonra çıkarılan kıyak yasalarının, zamanın cumhurbaşkanları Turgut Özal’ı ve Süleyman Demirel’i hiç rahatsız etmediği, onların böyle bir girişimde bulunmamış olmalarından anlaşılmaktadır. 1980 öncesi yıllarda yapılmış üç denemeyi saymazsak, kıyak emekliliğin asıl mimarı olan Turgut Özal’ın, cumhurbaşkanı olduğunda önüne gelen aynı içerikteki yasaları dava etmesi de zaten beklenemezdi. Demirel’e gelince, başbakanlığı döneminde o da aynı yasalardan bir-iki tane yapmıştı.[4] Böylece, “anayasa ilga ederek” göreve gelmiş bir generalin, anayasa ihlali konusunda, askerî darbe mağduru “seçilmiş demokratlardan” daha hassas olması gibi, son derece traji-komik bir durum ortaya çıkmıştır.
Kıyak Emeklilik Yasaları, milletvekillerinin iktidar-muhalefet ayırımı olmaksızın büyük bir özveriyle uzlaştıkları ender konulardan olduğundan, bunlar hakkında ana muhalefet partisinin ya da yeter sayıda milletvekilinin dava açması da söz konusu olmamıştır. Bu yüzden, Evren’in görev süresi dolduktan sonra çıkarılan yasaların iptali için dava açmak, sıradan Emekli Sandığı iştirakçilerine kalmıştır. 1982 Anayasası, sayfalar boyunca hak ve ödevlerini (bir sürü ancak’larla da olsa) düzenlediği vatandaşlara, Anayasa Mahkemesinde dava açma hakkı tanımadığından, maaşlarından prim ödeyerek ayakta tuttukları sandıkları “yasal biçimde” yağmalanan sıradan iştirakçilerin, bu yağmayı dava edebilmek için epeyce karmaşık ve zorlu bir yoldan yürümeleri gerekmiştir:
1982 Anayasası’nın 152. maddesine göre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, bu konuyu Anayasa Mahkemesi’ne götürebilir. İşte, sandık iştirakçileri Anayasanın bu hükmünden yararlanmakta ve milletvekillerine yapılan ödemelerin durdurulması için “menfaati ihlal edilen kişi” sıfatıyla idare mahkemelerinde dava açmakta, bu davada kıyak emeklilik yasalarının anayasaya aykırılığını ileri sürmektedirler. İdare mahkemeleri de bu iddiayı ciddi bularak konuyu Anayasa Mahkemesi’ne iletmektedir.
Bu çetrefilli hukuk yolunu göze alan duyarlı insanları kutlamak gerekir; ama kutlanması gereken bir kurum daha vardır: idare mahkemeleri.
Anayasanın 152. maddesindeki hüküm, “var olan, görülmekte olan” bir davayı sonuçlandırmak için başvurulacak yasa maddelerinin anayasaya aykırı olması durumunu çözümlemek için getirilmiştir. Var olan bir anlaşmazlığı çözümlemek için değil, doğrudan doğruya bir yasa maddesini iptal ettirmek için açılmış olan bu davaların kabul edilmesi, kamu vicdanını kanatan bir konuda idare mahkemelerinin hukuku objektif, geniş, kamu yararına yorumlamasıyla mümkün olabilmiştir. (Gerçekten, Anayasa Mahkemesi’nin bazı üyeleri, idare mahkemelerinin bu başvuruları kabul etmesinin hukuksuz olduğunu çeşitli karşı oylarında ileri sürmüşlerdir.) Üstelik idare mahkemeleri, bu başvuruları, bir idari işleme karşı dava açılabilmesi için ancak ve ancak “kişisel hakların ihlal edilmiş olması” gerektiği, “menfaat ihlalinin dava açmaya yeterli olmadığı” bir dönemde kabul etmişlerdir.[5] Bu açıdan, kıyak yasalarının iptal sürecinde idare mahkemelerinin yaptıkları hukuk hizmeti, Türk idari yargısı için yüz akı olmuştur.
ANAYASA MAHKEMESİ’NİN ETKİNLİĞİ SORUNU
Türkiye’de yasaların anayasal denetiminin parlamento organlarından birine bırakılmayıp bağımsız bir yargılama kurumu oluşturulmuş olması, etkin bir anayasal denetim gereksiniminin sonucudur. Anayasa Mahkemesi, ülkemizin en yüksek yargı yeri olarak, anayasal hukuk düzenimizin başta gelen güvencelerinden biridir.
İsmet İnönü’nün ünlü sözünü kıyak emeklilik sorununa uyarlarsak, “Bir ülkede yargıçlar, en az hukuku pervasızca çiğneyenler ve yok sayanlar kadar cesur olmadıkça o ülkenin hukuk devleti olmasına olanak yoktur” diyebiliriz. Anayasa Mahkemesi’nin kıyak emeklilik konusundaki genel tutumu, (çıkarılmış olan yasaları 10 kez iptal etmiş olmasına karşın) ne yazık ki bu tanıma uygun görünmemektedir.
Yüksek Mahkemenin tutumunda göze ilk çarpan, davaları sonuçlandırmak ve gerekçeli kararlarını yayımlamak bakımından gösterdiği gecikmedir. Bu konuda çok çarpıcı bir ayrıntı da Cumhurbaşkanı Kenan Evren tarafından açılan davaların sonuçlandırılma hızları ile sonraki dönemlerde (Turgut Özal ve Süleyman Demirel dönemleri) idare mahkemeleri tarafından aynı konuda açılan davaların sonuçlandırılma hızlarının karşılaştırılmasıyla ortaya çıkmaktadır:
İlk iki davanın gerek sonuçlandırılma, gerekse de gerekçeli kararın Resmi Gazete’de yayımlanması bakımından sonrakilere göre gerçekten hızlı olduğu ilk bakışta görülmektedir. Sonraki kararlar bu bakımdan farklılık göstermektedir. Örneğin, 1996 yılında açılmış davada iki yıl sonra, 13.05.1998 tarihinde karar verilebilmesi ve bu kararın gerekçesinin ancak bir yıl sonra yazılıp yayımlanabilmesini ya da son davada 1998 yılında yapılmış başvurunun 25.05.1999 tarihinde karara bağlanabilmesini ve kararın yazımının da 10 ay sürmesini, “iş yükünün yoğunluğu veya gerekçeli kararın uzunluğu gibi bahanelerle açıklamak olanağı yoktur. 11 asil ve 4 yedek hakimden, onlarca raportörden oluşan mahkemenin, 20-25 sayfalık bir kararı bir yıl boyunca yazamamış olmasının, başka geçerli açıklamaları olmalıdır. Üstelik, Anayasanın 153. maddesindeki “İptal kararlarının gerekçesi yazılmadan açıklanamayacağı” kuralı her defasında çiğnenmekte, Kararlar, gerekçeleri Resmi Gazete’de yayımlanmadan çok önce açıklanmaktadır. Buradaki çelişki, karar açıklandığına göre “yazılmış olması gereken” gerekçenin neden yayımlanmadığı veya gerekçesi yazılmamış ise kararın neden açıklandığı ikileminde ortaya çıkmaktadır.
Mahkemenin kararlarında göze çarpan bir başka çelişki, iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihle ilgilidir. Anayasanın 153. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen kanun hükümleri, iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca belirleyebilir. Bu tarih, kararın yayımlandığı tarihten itibaren 1 yılı geçemez. Bu düzenleme, iptal edilen yasa hükmünün doğuracağı boşluğun kamu düzenini bozacak olduğu durumlarda, yasama organı tarafından anayasaya uygun yeni hükümler getirilmesine ortam hazırlamak amacıyla düşünülmüştür.[6] İşte mahkemenin karalarındaki ikinci çelişki bu noktadadır; 1980 sonrası dönemde, yani 1982 Anayasası döneminde iptal kararı verilen altı adet kıyak emeklilik yasasında iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ertelemeye gerek görmeyen mahkeme, son yasayla (4234) ilgili iptal kararının 3 ay sonra yürürlüğe gireceğini kararlaştırmıştır. Gerekçeli kararın, iptal hükmünün verildiği tarihten 10 ay sonra yayımlanmış olmasına rağmen yasama organı anayasaya uygun bir yasayla durumu düzeltmediğine göre, yürürlüğü 3 ay daha ertelemenin hangi yasal boşluğun doldurulmasına hizmet edeceğini anlamak olanaksızdır.
Mahkemenin 1982 Anayasası döneminde verdiği yedi adet iptal kararının dikkatli bir gözle incelenmesi, üyelerin giderek konuya uzaklaştıklarını ve olayı Anayasaya aykırı görmeme eğilimine doğru sürüklendiklerini göstermektedir. Kararlar arasında çelişkiler çoğalmakta, idare mahkemelerinin süreçteki rolü giderek daha fazla istenmemekte, defalarca tekrarlanan açık ihlale karşın bir türlü “yokluk” kararı verilmemektedir. Öte yandan, kararların gerekçelerinin yazımındaki gecikme de gizli bir “yürürlüğe giriş tarihini erteleme kararı” işlevini görmektedir. Kısaca, kararların içeriğinde giderek daha fazla hissedilen gerçek, mahkemenin kendi hukuk mevzilerini yavaş yavaş terk etmeye başladığıdır.
“İPTAL” YERİNE “YOKLUK” HÜKMÜ
Anayasa Mahkemesi, kıyak emeklilik yasalarının çeşitli maddelerini iptal ederken, her seferinde önceki iptal kararlarına atıflar yapmış ve daha önce iptal edilen hükümlere benzer yeni hükümlerin ihdas edilemeyeceğini, aksine tutumların Anayasanın 153. maddesinin son fıkrasındaki “Anayasa Mahkemesi kararları Resmi Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar” biçimindeki hükme açık bir aykırılık oluşturduğunu belirtmiştir. Ne var ki, kararlara yazılan bu ifadeler, “iptal kararlarının geriye yürümezliği” ilkesi nedeniyle hiçbir zaman pratik bir anlam taşımamış, iptal edilen yasalara dayanılarak kazanılmış olan haklar hiçbir zaman geri alınamamıştır.
Bir anlamda Anayasa Mahkemesi’nin de onuru haline gelen bu inadın etkili biçimde kırılabilmesi için var olan bir hukuk yolu ise, üyelerin bazıları tarafından çeşitli karşı oylarda dile getirilmesine karşın mahkemenin gerekçeli çoğunluk kararlarına (nedense) bir türlü yansımamıştır. Bu yol, yapılan işlemleri iptal etmek yerine onları “yok” ya da “mutlak butlanla sakat” ilan etmektir.
Genel olarak, bir hukuki tasarrufun maddi veya hukuki yapıcı unsurlarının yokluğu bu tasarrufun da yok sayılmasını; unsurların kanunlara aykırı olması mutlak butlanı; karşılıklı rızalardaki bozukluk ise nispi butlanı meydana getirir. Yokluk durumunda hukuki tasarruf hiçbir zaman doğmamış sayılır; bunlara dayanılarak elde edilmiş bütün kazanımlar da haksız fiil ve sebepsiz zenginleşme olarak vasıflandırılır. Mutlak butlanda ise söz konusu tasarrufun derhal ortadan kaldırılması gerekir, hiçbir hükmünün yerine getirilmesi gerekmez ve ortadan kaldırıldığında ise buna dayanılarak elde edilenlerin, bu tasarruf hiç doğmamış gibi geri verilmesi gerekir.[7]
İşte mahkemenin kimi üyeleri, çeşitli karşı oylarında bu düşünceyi dile getirmişler, pek çok yabancı Anayasa hukukçusundan alıntılar yaparak anayasa prensiplerini ihlal eden fonksiyon ve selahiyet gasplarının yokluk doğurduğunu belirtmişlerdir. Kimi kez yokluk, kimi kez de mutlak butlan düşüncesini seslendiren bu karşı görüşlerden biri; konuyu gerçekten son derece özlü biçimde ortaya koymaktadır:
“... Sözü edilen Anayasa Mahkemesi Kararından da anlaşılacağı gibi, Anayasa yargısında da koşulların varlığı halinde “yokluk hali” söz konusu olabilir ve bu durumda yasama işlemi hiç doğmamış ve hukuk alemine çıkmamış sayılmalıdır.
Anayasanın 153. maddesinin son fıkrası hükmüne göre, Anayasa Mahkemesi kararları yasama yürütme ve yargı organları ile idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar. Bu kural uyarınca Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilen bir konuda aynı içerik ve nitelikte yeni bir yasa çıkarılmaması gerekir. Yasama organı, Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonra aynı konuda yeni bir yasa yaparken Anayasa Mahkemesinin kararında açıklanan gerekçeleri göz önünde bulundurmalıdır. Anayasa Mahkemesi kararlarına uyma ve bu kararların gereğini yerine getirme yükümlülüğü hukuk devleti olabilmenin temel göstergesidir.
Anayasanın 153. maddesine aykırılık, Anayasa Mahkemesi kararlarını etkisiz kılmaya yönelik “ağır ihlal” halini oluşturur. Bu ağır ihlal, mahkemece açıkça görülmekte ise yasama işleninin yok sayılması gerekir.
...... Özellikle Anayasa Mahkemesince Anayasanın 153. maddesine aykırı bulunarak iptal edilen bir kuralın aynının yasalaştırılması halinde “Anayasaya ağır aykırılık” ve “açıklık” koşulu birlikte gerçekleşmiş olacağından yasama işlevinin ‘yok’luğu söz konusudur. Bu durumda Anayasa Mahkemesince işlemin yokluğu saptanarak hükümsüzlüğüne karar verilmelidir.
.... sayılı yasalar Anayasa mahkemesince iptal edildikleri halde, dava konusu yasa ile daha önce iptal edilen yasa ile sözcüğü sözcüğüne aynı hükümler getirilmiştir. Böylece, Anayasaya aykırı davranışta direnme gösterilmiş ve Anayasa Mahkemesince iptal edileceğinin kesinlikle bilinmesine karşın iptal kararının yürürlüğe gireceği güne kadar geçecek süreç içerisinde T.C. Emekli Sandığınca yapılacak farklı ödemeden yararlanılmak istenmiştir. Böyle bir kötüye kullanmayı hukuk korumaz. Bu durumda Anayasanın 153. maddesi son fıkrası uyarınca yasaklanmasına karşın direnme sonucu ortaya çıkan yasanın “yok” hükmünde olduğu saptanarak ......”[8]
Bir başka karşı oy yazısında aynı konu, benzeri çarpıcılıkla ortaya konulmaktadır:
“İptal gerekçesi beklenmeden, kuralın iptal edildiğinin duyulmasından sonra vakit geçirilmeden aynı kapsam, içerik ve nitelikte yeni bir kuralın yasalaştırılması ve iptal edilen tüm yasa kurallarıyla sağlanmış olan haklara doğdukları andan itibaren geçerlilik tanınması ve itiraz konusu kuralla ilgili başvuru inceleme aşamasındayken bunun iptal olasılığına karşı aynı hakları güvenceye alan itiraz konusu 03.04.1997 günlü 4234 sayılı yasanın çıkarılmış olması yalnız Anayasanın 153. maddesinin son fıkrasına açık bir aykırılık değil, aynı zamanda yasa koyucunun Anayasayı ihlal iradesinin ve bu konudaki kararlılığının çok belirgin bir göstergesidir.
.....
Anayasa hukuku alanında anayasayı ihlal iradesi ve fonksiyon gasbının bir yasama işleminin yetki öğesinde ağır ve açık bir sakatlık oluşturduğunda duraksamaya yer yoktur. Bu durumun yaptırımı ise söz konusu yasama işleminin iptal edilmesi değil, ‘yok’ hükmünde sayılmasıdır.”[9]
Ne yazık ki, bu özlü hukuksal irdelemeler Yüksek Mahkemenin çoğunluk üyeleri tarafından paylaşılmamış ve defalarca anayasayı ihlal edenlere gerekli hukuksal yanıt gerektiği biçimde verilememiştir. Bu bir yana, birbiri arkasından çıkarılan kıyak yasalarında asıl amacı hiçbir biçimde gizlemeyen ve içerik değişikliği yaratmayan küçük ifade farklılıkları, kararlardaki çoğunluk görüşlerinde “iptal edilen aynı hükmün benzeri değildir” biçiminde değerlendirmektedir ve bu türlü değerlendirme eğiliminin (ne yazık ki) giderek güçlendiği görülmektedir.
YENİ YASANIN MANTIĞI
Eski ve yeni milletvekillerinden başka, başta yargı mensupları olmak üzere yüksek bürokrasiye temsil tazminatı ödenmesini öngören ve bu yönüyle “yargıya rüşvet yasası” olarak algılanan son Kıyak Emeklilik Yasası (12.02.2000 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 4505 sayılı yasa) hakkında henüz bir iptal başvurusu yapılmamıştır. Cumhurbaşkanının, süresinin uzatılması tartışmalarının gerektirdiği dengeler nedeniyle böyle bir yola gitmediği söylentileri bir yana, vatandaşlar tarafından bir dava açılması ve bu davanın iptalle sonuçlanması yukarıdaki açıklamalar nedeniyle zor görünmektedir. Oysa, “aslında bir kıyak yasası olmadığı” yönündeki bütün propagandalara karşın son yasa da tam anlamıyla bir kıyak emeklilik yasasıdır. Her ne kadar, önceki yasalarda defalarca iptal edilen pek çok kıyak hükmün bu son yasada yer almadığı görülmekteyse de milletvekillerinin emekli maaşlarını iptal edilen kıyak yasalarıyla belirlenmiş olan düzeyde tutma kararlılığı, varlığını yine de korumaktadır. Yeni yasa, iptal edilen önceki yasada yer alan Meclis fonu tazminatı yerine temsil tazminatı ödenmesini ve ödenen bu tazminatların da faturası karşılığında hazineden tahsil edilmesini öngörmekte, böylece iptal kararı ile ortalama 700 milyon TL düzeyinde azalmış olan milletvekili emekli maaşlarını eski kıyak düzeyine çıkarmaktadır. Ayrıca, 1990 yılından bugüne kadar, iptal edilen yasalara dayanılarak yapılmış olan borçlanma işlemlerine geçerlilik sağlamakta ve yine 65 yaşını dolduran eski ve yeni parlamenterler ile bunların dul ve yetimlerine önceki yasalarla sağlanmış olan hakları koruma altına almaktadır. Kısaca, yeni yasanın mantığı, “Öyle ya da böyle, biz bu bir buçuk milyar lira emekli maaşını alırız!” biçiminde özetlenebilir.
SON SÖZ
Kuşkusuz, anayasa hukuku ironi konusu yapılacak alanlardan değildir. Yine de, anayasa on bir kez delinmesine karşın “hiçbir şey olmadığına” ve bunu yapanlar işlerinin başında durduğuna göre, Turgut Özal’ın “Anayasayı bir kez delmekle bir şey olmaz!” sözünün gerçekliğine inanmak gerekmektedir.
Herkes gibi parlamenterlerin de iyi bir emeklilik gelirine sahip olma isteklerine kimse karşı çıkamaz; fakat yasa yapma gücünü kendi çıkarlarına kullanmalarına ve bunu yaparken sıradan vatandaşların hiçbirine tanınmayan ayrıcalıkları kendileri için sağlamalarına karşı çıkmak vatanseverlikle eşanlamlı olmalıdır. Bu, siyaset biçimi evrensel ahlâk kurallarına uyana kadar sürecek bir hukuk mücadelesidir ve bu hukuk mücadelesinde ön safta olması gereken hukuk kurumlarının, en başta da Anayasa Mahkemesi’nin, konuya “olsa da olur, olmasa da” edasıyla dava takip eden icra avukatı gibi uzak, soğuk ve tarafsız değil, anayasadan yana bir tutumla yaklaşması gerekmektedir. Yani, milletvekillerinin durmaksızın iptal edilen yasaların benzerlerini birbiri arkasına çıkarmaları, halktan önce hukukçuları rahatsız etmeli ve “bir tür hakaret” olarak algılanmalıdır.
Kıyak emeklilik yasaları, bu ülkede geçmişte neden bu denli kolayca askerî darbeler yapılabildiğine ve her askeri darbeden sonra bütün siyasetçi kadrolarının neden kuru yapraklar gibi dirençsizce sağa sola savrulduklarına da açıklama getiriyor bir bakıma. Varlık nedenleri olan anayasayı kendileri defalarca delenler, onu tümden ortadan kaldıranlara ne söyleyebilirler ki?
[1] Bugüne kadar çıkarılmış olan 11 adet kıyak emeklilik yasasının tam listesi şöyledir: 25.02.1966 günlü 751 sayılı, 08.07.1971 günlü 1425 sayılı, 25.12.1979 günlü 2254 sayılı, 07.05.1986 günlü 3284 sayılı, 21.04.1988 günlü 3430 sayılı, 26.10.1990 günlü 3671 sayılı, 03.12.1992 günlü 3855 sayılı, 24.11.1994 günlü 4049 sayılı, 04.04.1995 günlü 4104 sayılı, 03.04.1997 günlü 4234 sayılı, 27.01.2000 günlü 4505 sayılı yasalar.
[2] 1961 Anayasasının 82. maddesi ile 1982 Anayasasının 86. maddesi, ödenek ve yolluklarla ilgili hükümler bakımından birbirinin aynıdır. 1982 Anayasasıyla getirilen tek fark, bir emekli maaşı almakta olan milletvekillerinin milletvekilliği süresinde bu ödemenin devam edebilmesidir.
[3] Bu tazminatın göstergesi, birkaç kez yapılan değişiklikler sonucunda 20.000’e kadar çıkmıştır. Yerine getirilen temsil tazminatının göstergesi ise 30.000’dir.
[4] Demirel’in, son kez çıkarılmış olan 4505 sayılı yasayı, kendisine 5 yıl için yeniden cumhurbaşkanı seçilme olanağı verecek olan anayasa değişikliği öncesinde milletvekillerinin tepkilerini çekmemek ve desteklerini kaybetmemek için veto etmediği ve Anayasa Mahkemesi’ne götürmediği yorumları yapılmıştır. Bu yorumlar doğruysa, Cumhurbaşkanı Demirel şimdi pişman olmalıdır.
[5] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na göre, idari işlemlere karşı iptal davası açılabilmesinin iki koşulu; “kişisel hakların ihlal edilmesi” ve “menfaatlerin ihlal edilmesi”dir. Bu yasada 18.06.1994 tarihinde yapılan değişiklikle, menfaat ihlali koşulu kaldırılmış, hak ihlalinin varlığı gerekli görülmüştü. Bu hüküm, daha sonra Anayasa Mahkemesi’nin 21.09.1995 günlü E:1995/27 ve K:1995/47 sayılı kararıyla iptal edilerek madde ilk şekline döndürülmüştür. İşte idare mahkemeleri, değişikliğin yürürlükte olduğu dönemlerde bile, “aslında hakları değil, menfaatleri” ihlal edilenler tarafından yapılan başvuruları kabul etmek suretiyle, önemli bir hukuk dersi vermişlerdir.
[6] Paralel bir hüküm, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesi’nin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 53. maddesinde de bulunmaktadır. Bu yasanın 53/5. maddesinde, “Anayasa Mahkemesi bir kanun, kanun hükmünde kararname veya TBMM içtüzüğünün veya bunların belirli bölümlerinin iptali halinde meydana gelecek olan hukuki boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici mahiyette görürse, yukarıdaki fıkra hükmünü uygular ve boşluğun doldurulması için TBMM Başkanlığı ile Başbakanlığa bilgi verir.” denilmektedir.
[7] Ord. Prof. Sıddık Sami Onar, “İdare Hukukunun Umumi Esasları”, 3. baskı s. 323 vd.
[8] Anayasa Mahkemesi’nin 08.01.1997 günlü R.G.’de yayımlanmış olan 1996/39 sayılı kararı ekindeki Üye Mustafa Bumin’in karşı oy yazısından.
[9] Anayasa Mahkemesi’nin 04.03.2000 günlü R.G.’de yayımlanan 1999/19 sayılı kararının ekindeki Üye Fulya Kantarcıoğlu’nun karşı oy yazısından.
