Haziran ayında Türkiye ekonomisinin istikrar arayışları açısından kamu maliyesine ilişkin yaşanan en önemli iki gelişmenin ay içinde çıkartılan Ek Bütçe yasası ile Hazine ve bankacılık kesimi arasında gerçekleştirilen takas operasyonu olduğu söylenebilir.

Karşılıklı olarak “gönüllülük” esasına dayalı olarak sürdürülen takas operasyonu 15 Haziran’da gerçekleştirilmiş, sonuçları da 17 Haziran’da açıklanmıştır. Bir defaya mahsus olarak programlandığı duyurulan bu işlem sonucunda bankaların ellerindeki Türk Lira’sına endeksli devlet iç borç senetlerinin (DİBS) dövize dayalı malî kâğıtlarla değiştirilmesi ve borç vadelerinin uzatılması amaçlanmıştı. Bu işlem sonucunda Hazine iç borç geri ödeme takviminde bir rahatlama elde edecek; bankacılık sistemi ise bir yandan ellerindeki menkul kıymetlerin kur (devalüasyon) riskini Hazine’ye yükleyecek; bir yandan da var olan karşılıksız döviz yükümlülüklerini kapatabileceklerdi. Açık pozisyon diye de anılan bu türden yükümlülüklerin kapatılması sonucunda bankacılık kesiminin dış dünyayla olan kredi-borçlanma ilişkilerinin daha “sağlıklı” bir yapıda sürdürülebileceği öngörülüyordu.

Takas işleminin ardından iktisat medyası söz konusu operasyonu büyük bir başarı olarak nitelendirdi ve piyasanın, hükümete ve ekonomi programına olan güvenini tazelediği şeklinde yorumladı.

Takas işlemi gerçekte ne ölçüde ve daha önemlisi hangi açılardan “başarılı” bir operasyondur?

Bu soruyu yanıtlayabilmek için öncelikle Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP)[1] diye anılan ve 15 Mayıs’ta kamuoyuna duyurulmuş olan metnin ana felsefesini bir kez daha hatırlamamız gerekmektedir.

GEGP’NİN ANA HEDEFLERİ

Önceleri “ulusal”, daha sonra da “güçlü ekonomiye geçiş” programı olarak duyurulan 2001 yılı istikrar programının temel hedefi, “sürdürülemez boyutlara” varmış olan kamu iç borçlanma dinamiğinin ortadan kaldırılarak, Türkiye ekonomisini “bugünkü gibi olağanüstü bir şekilde dış desteğe muhtaç olmayacak” biçimde sağlıklı bir yapıya kavuşturulmasıdır. Bu uzun vadeli temel hedefe ulaşmanın ana şartı ise makroekonomik dengelerin kurulmasıdır. Ancak söz konusu dengelerin kurulması, ekonomide kısa vadede bir daralmayı gerektirmektedir. Bunu gerçekleştirmek için bir yandan kamu kesimi harcamalarının kısılarak ve emek ve kırsal kesim gelirlerinin bastırılarak yurtiçi talebin azaltılması amaçlanmakta, öte yandan da TL’sındaki aşınmayla birlikte, ücret maliyetlerinden ve tarımsal ürün fiyatlarından sağlanacak tasarruflar aracılığı ile ihracatın teşvik edilmesi öngörülmektedir. Ayrıca Türkiye’deki “dışa açılma” sürecinin mevcut aşamasında, özelleştirme ve kuralsızlaştırma yoluyla yerüstü ve yeraltı kaynaklarının giderek yabancı tekelci sermayenin güdümüne bırakılmasına hız verilmektedir.

GEGP metninde yer alan makroekonomik hedeflere göre 2000 yılında %4.6 olan konsolide bütçe faiz dışı fazlasının ulusal gelire oranının 2001 yılında %5.1 düzeyine yükseltilmesi hedeflenmektedir. Bunun için de faiz dışı harcamalardaki nominal artışın, ulusal gelirin nominal artışının altında tutulmasına özen gösterileceğine (madde 87) işaret edilmektedir. Ancak bu hedeflere ulaşmak için servet vergisi veya net aktif vergisi türünden yeni hiçbir düzenlemeye gidilmeyerek, hedeflenen faiz dışı bütçe fazlalarının öncelikle kamu harcamalarındaki daralmayla karşılanması planlanmaktadır. Bu süreçte konsolide bütçeden net faiz ödemelerinin millî gelire oranı 2001’de %20.1, 2002’de %19.1, 2003’te de %16.1 olacaktır. Kamu kesiminin net borç stokunun millî gelire oranının aynı yıllarda, sırasıyla, %78.5, %70.4, ve %64.9 olacağı öngörülmektedir. Bu oranlar içinde geçen net iç borçların millî gelir içindeki payının 2001’de %44.3, 2002’de %42.1, 2003’te %41.5 olacağı hesaplanmaktadır. Net iç borç stokunun millî gelire oranının enflasyonu düşürme programının uygulamaya konulduğu 1999 yılında %40.9 olduğu düşünülürse, Türkiye ekonomisinin mevcut “istikrar” programının sonunda gelinecek noktada iç borç stoku, IMF programının ilk uygulanmaya başlandığı 1999 sonundaki noktadan farklı değildir. Dolayısıyla, GEGP’nin net iç borç hedefi aslında 1999’dan bu yanaki uygulamanın yol açtığı bozulmayı düzeltme çabasından öte gitmemektedir.

Programın ana hedefi olan kamu kesimi borçlanma dinamiğinin kırılması için gerekli olan koşul ise bankacılık kesimine yeniden işlerlik kazandırılmasıdır. Bu amaçla GEGP malî piyasalar ve para piyasalarına ilişkin düzenlemeleri zorunlu görmektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde mevcut program, öncelikle parasal sermayenin krizden çıkış programı niteliğindedir.

GEGP kamu maliyesine ilişkin hedeflerine ulaşmak açısından en önemli unsurun dış kaynak girişleri olduğunu birçok kez yinelemektedir. IMF ve Dünya Bankası’ndan 2001 yılı Mayıs-Aralık dönemi boyunca elde edilecek dış kaynağın toplamı 15.7 milyar dolar olarak duyurulmuştur. Programa göre bu kaynağın 9.6 milyar dolarlık bölümü Hazine’nin iç borçlanmasını karşılamakta kullanılacaktır. Nitekim Merkez Bankası başkanı Süreyya Serdengeçti’nin açıklamalarına göre de elde edilen dış kaynak, öncelikle “kamu ve fon bankaları operasyonunun başarısı ve iç borç stokunun sürdürülebilirliğini devam ettirebilmek” amacıyla kullanılacaktır. Dolayısıyla, GEGP sağlanacak dış kaynağı, bir stratejik tercih olarak, doğrudan doğruya bankacılık sistemine aktarmayı amaçlamaktadır.

Bu stratejik tercihin akçeli boyutlarına göre, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devredilmiş özel bankalara 2001 içinde 8 milyar dolar artı 4.3 katrilyon TL düzeyinde devlet iç borçlanma senedi (DİBS) verilmesi planlanmaktadır. Görev zararları taşıyan kamu bankalarına ise açıklarını kapatmak maksadıyla verilecek DİBS tutarı 25.8 katrilyon TL’dir. Dolayısıyla, programda kamu ve fon bankalarına toplam 40 katrilyon TL civarında bir kaynak aktarımının gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Bu rakamın Türkiye’nin toplam gayrı safi milli gelirinin neredeyse dörtte birine ulaştığı görülmektedir.

TAKAS OPERASYONU: KİMİN BAŞARISI?

Takas işleminin “teknik” sonuçları 1 No’lu Tablo’da özetlenmektedir. Buna göre, kamu kesimi iç borç ödemelerinin Haziran-Aralık 2001 arasında programlanan toplam tutarının 45.9 katrilyon TL’den, 40.2 katrilyon TL’ye düşürüldüğü görülmektedir. Yani takas işlemi sonucunda Hazine’nin yılın geri kalan dönemindeki iç borç geri ödeme takviminin 5.7 katrilyon TL kadar azaltılmış olduğu hesaplanmaktadır.

Hazine Müsteşarlığı’ndan sunulan verilere göre, takas operasyonu neticesinde bankacılık kesimine net bazda dövize endeksli olarak ihraç edilen DİBS tutarının 4.8 milyar dolar, TL endeksli DİBS miktarının da 2.8 katrilyon TL olduğu görülmektedir. Takas sonucunda 3 yıllık dövize endeksli senetler iki grupta değerlendirilmiş ve getiri oranları %14.9 ve %14.5 olarak belirlenmiştir.[2]

GEGP orijinal metninde açıklanan hedeflere göre Türk kamu kesiminin yıl boyunca 72.9 katrilyon TL iç borç, 13 milyar dolar da dış borç olmak üzere toplam 85 milyar dolar (millî gelirin yarısı!) düzeyinde bir borç geri ödemesine hazırlanılmaktaydı. Öte yandan söz konusu iç borçlanmanın 2001 yılı ortalama faiz oranının %81.1 olarak gerçekleşeceği varsayılmaktaydı. Bu verilere dayanarak yaptığımız hesaplamalar, programın ilân tarihine kadar yapılmış olan iç borçlanma ortalama faiz oranının %128 olduğu varsayımı altında, takas operasyonu neticesinde 2001 yılı ortalama faiz oranı hedefinin %81’den ancak %75’e indirilebileceğini göstermektedir. Programın bu türden hassas dengeleri gerçekleşse dahi, yıl boyunca oluşması beklenen reel faiz oranının %24 ile %30 arasında seyredeceği anlaşılmaktadır. Bu da 2001’de Türkiye’nin uluslararası finans piyasalarına 1990’lar boyunca sunmuş olduğu yüksek düzeydeki spekülatif arbitraj olanağını sürdürmeye devam edeceğine işaret etmektedir.

Takas işleminin ne derece ve ne açıdan başarılı olduğu sorularının cevabı da kanımca bu olguda yatmaktadır. Bu şartlar altında bankacılık kesimi bir yandan açık pozisyon yükümlülüklerini karşılarken, bir yandan da ileriki aylarda doğabilecek bütün kur riskini Hazine’nin üzerine yıkmış durumdadır. Deutsche Bank tarafından yapılan yorumlara göre, özel bankaların Mart 2001 sonunda 6.2 milyar dolar düzeyinde olduğu tahmin edilen açık poziyonları, takas operasyonu neticesinde 5.3 milyar dolar tutarında azaltılmıştır.[3] Öte yandan, takas operasyonu öncesinde döviz kuru 1.160.000 TL/US$ olarak sabitlenmişken, takas operasyonunu izleyen hafta boyunca döviz kurunun 1.260.000 TL/US$ düzeyine yükselmesi (yükseltilmesi-?) doğrudan doğruya Hazine’den bankacılık kesimine reel bir kaynak transferinin gerçekleştirilmiş olduğunu göstermektedir. Dövize endeksli kâğıt ihracının net 4.8 milyar dolar tutarında olduğu göz önünde bulundurulursa, daha operasyonu izleyen birinci haftada, Hazine’den bankacılık kesimine kur farkından dolayı 480 trilyon TL’lik bir kaynak aktarımı gerçekleşmiş durumdadır.

Burada söz konusu olan kaynak transferinin boyutları Haziran ayı içerisinde çıkartılmış olan Ek Bütçe Yasa’sındaki rakamsal hedefler ile karşılaştırıldığında daha net olarak görülecektir. Ek Bütçe’nin revize ettiği hedeflere göre, Hazine 2001 yılı boyunca kamu yatırımlarına ek olarak 280 trilyon TL (ek bütçenin %0.9’u); KİT sistemine 153 trilyon TL (%0.5) ve tarımsal desteklemeye 75 trilyon TL (%0.2) ayırmış durumdadır. Reel ekonomi diye tanımladığımız bu alanlara ek bütçeden ayrılan toplam ödeneğin sadece 508 trilyon olduğu bir dönemde, bankacılık kesimine takas operasyonunu izleyen bir hafta içinde 480 trilyona ulaşan bir kaynağın gizil olarak aktarılmış olması, kanımca GEGP-Türkiye’sinin stratejik tercihlerini çok net olarak gözler önüne sermektedir. Ek bütçe belgesinde somutlanan GEGP stratejisinin reel ekonomik faaliyetleri yönlendirmekten ve sosyal altyapı hizmetlerine ilişkin finansman gereklerinden ne derece uzak olduğu daha başka ne biçimde anlatılabilirdi?

Bütün bu tespitlerin ötesinde bankalar DİBS üzerine reel faiz ile beslenmeye devam edeceklerdir. Kısacası bankalar takas işleminden çok yönlü olarak kazançlı çıkmıştır. Dolayısıyla, yukarıdaki satırlarda vurgulandığı üzere, GEGP’nin ana hedefinin öncelikle “parasal sermayenin krizden çıkışını” amaçlamakta olduğu gözönünde bulundurulursa, söz konusu takas operasyonunun -programın kendi mantığı açısından- “başarılı” sayılması gerektiği ortaya çıkmaktadır.

HAZİNENİN BORÇ YAPISININ

ARTAN KIRILGANLIĞI

Bu gelişmeler sürerken Hazine’nin iç borç servisinin var olan ağır yükünün devam etmekte olduğu net bir şekilde gözlenmektedir. Nitekim, Ek Bütçe Yasa’sında 30.6 katrilyon olarak belirlenen harcamalar tutarının 24.5 katrilyon TL’si (yani % 80’i) faiz ödemelerine ayrılmış durumdadır. Bu konuda başka bir açıdan değerlendirme yapmak gerekirse, 2001 yılının ek bütçe dahil toplam vergi gelirlerinin 37.1 katrilyon TL olacağı tahmin edilmektedir. 2001 yılına ait toplam faiz ödemesi tutarı 41 katrilyon TL olarak belirlenmiştir. Yani yıl boyunca -en iyimser varsayımlar altında öngörülmüş olan- faiz ödemelerinin toplam tutarı, kamu kesiminin beklenen harcanabilir gelirini aşmış durumdadır.

Türkiye kamu maliyesindeki bu kırılganlığın uluslararası düzeydeki yansımaları birçok yönden ele alınabilir. Örneğin, Hazine Müsteşarlığı’ndan elde edilen verilere göre, merkezî hükümetin bütçe gelirleri ayda ortalama 3-5 milyar dolar arasında seyretmekte, bu da bütçeden yapılmakta olan ve ayda 4-8 milyar dolara ulaşmış bulunan borç servisini (ana para artı borç faiz ödemeleri) karşılamaya yetmemektedir. Türkiye’nin borç servisindeki kırılganlığın hızla arttığına ilişkin bu gözlem uluslararası kreditörler tarafından da yakından izlenmektedir. Nitekim bu doğrultuda sık sık yapılan bir değerlendirme, Türkiye’deki “bütçe gelirlerinin, borç servisini karşılayabilme oranı”nın, benzer finansal krizlere girmiş olan ülkeler ile karşılaştırılmasına dayanmaktadır. Böylesi bir karşılaştırma şekilde sunulmaktadır.

ABN-AMRO Bankası’nın Mayıs 2001 Raporu’ndaki değerlendirmelere göre, borç ödemelerini 1998 Ağustos ayında askıya alma kararı öncesinde Rusya’nın bütçe gelirleri, toplam gayrı safi milli gelirinin ancak %9-11’i civarında seyretmekteydi. Rusya’nın toplam bütçe gelirlerinin borç servisi yükümlülüklerine oranı, 1994’teki %300 noktasından hızla gerilemiş ve 1997-98’de %60’ın altına düşmüştü. Aynı Rapor’a göre, gelirler/borç servisi oranının Türkiye’deki seyri ise Rusya ile büyük benzerlikler taşımaktadır. 1997’de %100 düzeyinde olan bu gösterge, Ekim 2000’de %150’inin üzerine çıkmasına rağmen, 2001 yılı içinde hızla gerilemiş ve Şubat krizinden sonra %40-60 düzeyine inmiştir. Bu rakamlar, ABN-AMRO Raporu’ndaki ifadelere göre, “… yatırımcıların Ağustos 1998’deki moratoryumdan birkaç ay öncesinde Rusya’da gözledikleri değerlere yakındır”.

Bu koşullarda takas operasyonunu izleyen yaz aylarında kamu maliyesine ilişkin sorunların daha da derinleşeceği ve borç idaresinde istikrarın yakalanamayacağı çok açık olarak görülebilmektedir.

Sonuçta, Oğuz Oyan’ın vurguladığı üzere,[4] giderek derinleşen krizin olağan iktisat/maliye politika araçları ile bir çözüme kavuşturulması olasılığının kalmadığı her geçen gün biraz daha kanıtlanmaktadır.

ERİNÇ YELDAN

[1] Türkiye’nin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı: Hedefler, Politikalar ve Uygulamalar, Mayıs 2001, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Ankara.

[2] Burada hemen bir parantez açmak gerekirse, uluslararası piyasalarda LIBOR olarak geçen faiz oranının %3.8 olduğu düşünüldüğünde, Hazine’nin bu operasyonda son derece pahalı bir işlem yapmış olduğu açıkça gözükmektedir.

[3] Deutsche Bank, 18 Haziran 2001 tarihli rapor.

[4] Oğuz Oyan “Borç Konversiyonu”, Dünya gazetesi, 22 Haziran 2001.

TABLO

Tablo 1. İç Borç Geri Ödemeleri (Trilyon TL)

Aylar Takas Öncesi Takas Sonrası Fark

Haziran 9,049 8,066 -983

Temmuz 5,973 5,268 -705

Ağustos 9,073 8,400 -673

Eylül 5,640 5,134 -506

Ekim 7,788 6,213 -1,575

Kasım 4,383 3,276 -1,107

Aralık 3,985 3,819 -166

Toplam 45,891 40,176 -5,715

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, www.treasury.gov.tr